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ISBN : 978-2-37586-093-9

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Pierre Micheletti

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Pour une transformation du mouvement humanitaire international

« L’histoire est l’art de rappeler aux femmes et aux hommes leur capacité d’agir en société »1

1. Patrick Boucheron, professeur au Collège de France, titulaire de la chaire Histoire des pouvoirs en Europe occidentale, xiiie-xvie siècles.

Remerciements

Une amicale pensée et un grand merci à celles et ceux qui ont bien voulu se prêter au jeu des premières relectures de cet ouvrage. Manuel Carrard, Didier et Martine Celle, Thierry Constans, Antonio Lopez, Nicolas Tariel et, bien sûr, à ma psychiatre préférée.

Capestere n’est pas si loin, et Belle-Île déjà en vue…

Juillet 2020

Préface

Pierre Micheletti est un homme de terrain… il a beaucoup travaillé – si l’on peut dire – à hauteur d’homme, c’est-à-dire au sein d’associations où il devait opérer dans une hiérarchie informelle qu’on lui attribuait à la mesure de son talent, selon une sorte de mission globale qu’il devait interpréter dans des opérations de secours. Cette mission n’était évidemment pas sans danger dans les situations de violence, de dénuement, et souvent d’incompréhension des objectifs de son ONG de la part des autorités de la région…

C’est là où il a montré son courage et ses qualités d’homme et de professionnel et où il a définitivement acquis une parole et une autorité légitimes. Ce qu’il voyait c’était comment porter secours : avec quels moyens et quels objectifs porter secours, non seulement à des personnes individuellement mais aussi a des groupes entiers, avec son courage certes, mais aussi avec éthique, bienveillance et efficacité, en déployant des moyens et une logistique jamais à la mesure des besoins… Les trois niveaux classiques de l’action que sont la stratégie, la tactique et l’exécution technique, il les a franchis au cours de missions diverses.

La stratégie c’est l’art d’élaborer des plans, la tactique c’est l’art de les appliquer, et la technique c’est l’art de les pratiquer au final auprès des gens en difficulté. Donc Pierre est issu du terrain. D’abord « exécutant » jusqu’à ce qu’il devienne un responsable à son tour d’une association qui menait des opérations souvent dures et périlleuses…

Cette expérience initiatique de l’humanitaire lui permet désormais d’avoir une réflexion globale puisqu’il met en perspective d’une manière générale ce que sont des opérations humanitaires, comment elles évoluent, dans quel contexte politique, au gré des grandes transformations du monde. Et sa réflexion est dense. Elle permet de suivre l’évolution des actions humanitaires telles qu’elles devaient être au travers des grandes confréries religieuses du Moyen Âge. D’abord des actions caritatives puis, au cours de l’histoire, les secours en temps de guerre avec Henri Dunant et la Croix-Rouge qui a de manière définitive imposé son mouvement dans les conflits et les catastrophes. Il sera suivi plus tard par la création des grandes agences onusiennes et l’apparition des initiatives de la société civile et des secours d’urgence tel le Samu. C’est ainsi qu’on explique comment on passe de la charité à l’humanitaire qui évolue à son tour au gré de la transformation du monde, avec l’apparition des grandes migrations, des camps de réfugiés, des famines, du terrorisme et ainsi à la place désormais dévolue aux ONG dans les guerres civiles. Il faut souligner l’importance de ces informations venues des opérations et qui influencent les politiques… d’ailleurs un certain nombre de dirigeants d’associations deviennent parfois eux-mêmes des hommes politiques !

Pierre Micheletti se livre à une réflexion extrêmement pertinente et originale. Cette réflexion est légitime car il parle depuis l’action, depuis les opérations, depuis son expérience, depuis ce parcours si particulier qui lui confère une autorité réelle sur le sujet.

Xavier Emmanuelli

Médecin anesthésiste-réanimateur,
cofondateur de MSF et créateur du Samu social

Introduction

Il y a entre les humanitaires et la guerre un lien intime, historique et complexe. C’est de la bataille de Solférino en Europe, en 1859, que naîtra le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), puis dans son sillage, tout le mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

C’est de la Deuxième Guerre mondiale que naîtront les Nations unies et, avec elles, les agences spécialisées qui jouent aujourd’hui un rôle majeur dans la réponse aux crises.

C’est au Nigeria, en 1967, qu’émergera un puissant réseau d’Organisations non gouvernementales internationales (ONGI) françaises dont le Biafra aura été le berceau, et l’Afghanistan, depuis l’invasion soviétique en 1979, le laboratoire puis la pépinière.

Ce lien entre les humanitaires et la guerre n’a pourtant cessé d’évoluer. Comme ont évolué les frontières sous les effets de la décolonisation, la façon de combattre sous les effets des nouvelles inventions technologiques, les motifs des conflits avec l’émergence de revendications politiques, sociales, identitaires ou religieuses au gré de la construction du monde et des aspirations de peuples parfois laissés au bord du chemin.

Ces revendications, la violence qui peut les accompagner, ne sont plus désormais portées par les seuls États-nations et leurs forces armées. De nouveaux combattants ont émergé : résistants, rebelles, terroristes selon ceux qui les qualifient… La confrontation entre ces nouveaux acteurs place forcément les organisations humanitaires en situation d’adaptation constante. En miroir, ce sont tous les outils du Droit international humanitaire (DIH) qui doivent évoluer afin que ce droit puisse rester « fils de son temps », contribuer effectivement à jouer son rôle et ainsi fixer des limites dans la façon de faire la guerre.

Comme tout processus historique, ces évolutions et adaptations incessantes ne se font pas sans tensions, sans manipulations, sans résistances et/ou interprétations divergentes. Pour les différentes organisations humanitaires, apparaissent alors des ambiguïtés qui plongent leurs racines dans les moments fondateurs de chaque catégorie d’acteurs. Dans le cas des ONG françaises, on en trouve la trace dès la guerre du Biafra.

Les humanitaires évoluent ainsi dans un environnement mouvant : ils sont acteurs d’une équation avec de multiples variables dont ils ne sont que l’une des composantes. Face à eux, les responsables politiques et militaires, les acteurs économiques officiels ou ceux de la criminalité organisée jouent leurs partitions.

Parmi les facteurs qui évoluent, il en est un dont la prise en compte est primordiale : le regard de l’Autre.

L’Autre, ce sont les 27 millions de personnes qui, en 2018, craignant pour leurs vies, ont fui leur domicile et quitté leur pays pour aller chercher refuge dans un pays tiers.

Ce sont les migrants congolais, afghans ou somaliens, demandeurs d’asile, que l’on traite aujourd’hui, aux frontières de l’Europe, comme si leurs pays respectifs étaient désormais en paix.

L’Autre, ce sont les populations touchées par le virus Ebola, en Afrique de l’Ouest comme en Guinée, que l’on a voulu soigner sans toujours tenir compte des incontournables pratiques locales, comme celles des rituels funéraires.

C’est la population haïtienne à qui on a tenté de dissimuler l’origine extérieure de l’épidémie de choléra, laquelle a rendu encore plus dramatiques les conséquences du séisme de 2010.

Ce sont des groupes armés qui voient, parmi les étrangers qui interviennent pour porter secours dans les conflits, d’abord et avant tout les voix dissimulées de leurs ennemis, de « nouveaux croisés » ou de précieuses marchandises dont ils négocieront le prix après les avoir kidnappées.

L’Autre, c’est le Vénézuélien qui, dans l’effondrement de son pays, constate que les responsables politiques en place, comme l’opposition, instrumentalisent l’aide humanitaire pour en faire un outil de propagande au service de la conquête du pouvoir.

Mais l’Autre, ce sont aussi, en Europe, des gouvernements décomplexés face à l’application du droit et qui entendent désormais que les acteurs de la solidarité rentrent dans le rang.

C’est le ministre français de l’Intérieur qui sermonne les ONG mobilisées dans l’aide aux migrants. C’est le gouvernement italien qui refuse l’accès de ses ports aux rescapés pris en charge par les bateaux de secours opérant en Méditerranée. C’est une partie de la classe politique anglaise qui rebondit sur un scandale sexuel pour affaiblir Oxfam.

En parallèle des démarches de solidarité, les gouvernements expriment une volonté de contrôle des actions développées par les ONG, sous couvert de lutte antiterroriste.

L’acte humanitaire devient, pour leurs dirigeants, un périlleux exercice d’équilibriste entre efficacité, indépendance, sécurité et éthique de l’action.

Les conflits sont de différentes natures avec chacune des conséquences spécifiques : humaines, environnementales ou sur les infrastructures.

L’Institut de Heidelberg, l’une des références dans le domaine, décrit les conflits à partir de trois aspects : quels sont les acteurs en présence qui s’affrontent ? Quels sont les causes et mobiles des affrontements ? Quelles sont les actions des belligérants et leurs conséquences ? L’université d’Uppsala (Suède) établit une classification des conflits armés en fonction de la mortalité que chacun provoque. Elle distingue les conflits armés majeurs lorsque le nombre de morts est supérieur à 1 000 personnes en une année linéaire, dans le cadre d’un conflit dont au moins un des acteurs est un gouvernement.

Tout conflit ne peut être qualifié de guerre : des niveaux existent. Un différend entre parties, un désaccord peuvent être amplifiés par des pressions économiques, des menaces d’actions armées, de la violence sporadique jusqu’à une situation de conflit armé ouvert. Un conflit est donc une crise assortie d’une violence exprimée. La paix n’exclut pas, pour autant, toute forme de conflit, elle peut être définie comme : « une situation dans laquelle les conflits se jouent sans le recours direct à des armes »2. Pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, « la paix n’est pas seulement l’absence de guerre, c’est un processus dynamique de collaboration entre tous les États et les peuples, collaboration fondée sur la liberté, l’indépendance, la souveraineté nationale, l’égalité, le respect des droits de l’homme, ainsi que sur une juste et équitable répartition des ressources en vue de satisfaire les besoins des peuples »3.

Les descriptions et les analyses qui suivent s’intéressent plus particulièrement à l’action humanitaire émanant de citoyens ayant décidé de s’engager dans des ONGI. On qualifie cette vaste famille, aux multiples caractères distinctifs, de mouvement humanitaire issu de la « société civile ». Les ONGI évoluent cependant sur les lieux de conflits, aux côtés des différentes agences spécialisées des Nations unies, autres intervenants majeurs, avec chacune un domaine de compétence précis. Les ONG côtoient enfin une troisième catégorie d’acteurs appartenant au Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge international. Lors des crises dans lesquelles ils sont impliqués, ces différents intervenants sont en interaction constante les uns avec les autres, chacun avec ses logiques, son mandat, son cadre juridique, ses ressources financières et ses rapports aux pouvoirs politiques nationaux et internationaux.

Quels que soient les conflits, toutes les familles d’acteurs, Croix-Rouge internationale, agences de l’ONU, ONG internationales, vont fonder leur légitimité à agir sur un socle de principes qu’elles déclarent avoir en partage, garant du fait qu’elles interviennent sans parti pris idéologique, politique ou économique. Elles revendiquent ainsi de pouvoir intervenir en toutes circonstances auprès des victimes de la violence, au nom d’une commune appartenance au genre humain, et de vouloir agir dans le strict respect de la neutralité entre les belligérants, en toute impartialité, sans aucune forme de distinction ou de sélection des victimes et en toute indépendance des pouvoirs politiques ou financiers qui pourraient vouloir les influencer.

Le CICR a près de 150 ans, l’ONU 75 et les principales ONG humanitaires françaises ont entre 40 et 50 ans d’existence, quand leurs collègues britanniques, également très actives (Care, Oxfam, Save the Children…), ont été créées entre la Première et la Seconde Guerre mondiale.

Qu’en est-il aujourd’hui des ambitions initiales ? De la volonté fondatrice, portée par des citoyens engagés, de pouvoir porter secours en toutes circonstances ? En toute indépendance ? Cette capacité de déploiement est-elle réelle ? Universelle ? Intangible ?

Poser ces questions établit d’emblée que le doute existe, que les réponses ne vont pas de soi.

Le présent ouvrage examine le mouvement humanitaire, son histoire, ses acteurs, les difficultés inhérentes à son déploiement dans des environnements complexes, tout autant que les relations internationales dont il est le « David » face aux « Goliaths » composés des États. Il s’agit d’analyser en quoi les formes et les acteurs des guerres sont aujourd’hui différents de ceux qu’a connus Henry Dunant, fondateur de la Croix-Rouge internationale, de ceux également qui prévalaient en 1945 quand ont été créées les Nations unies. Dès lors, une fois mis en lumière les enjeux auxquels font dorénavant face les grandes ONG dans leur capacité d’intervention en zones de conflits armés, le propos aboutit à des propositions de transformation pour éviter les principaux écueils identifiés et préserver une capacité à agir, respectueuse des principes éthiques comme de la sécurité des équipes.

2. Philippe MOREAU DEFRAGES : Les relations internationales, Seuil, Paris, 1993, 95 p.

3. Revue internationale de la Croix-Rouge, no 750, nov./déc. 1984.

Partie I
La constellation humanitaire

Trois catégories d’organisations internationales sont impliquées dans le secours sur les terrains de conflit, en renfort des solidarités locales propres à toute communauté humaine. Décrire et analyser précisément les différents types d’organisations est primordial pour éclaircir la notion « d’action humanitaire », trop souvent floue dans l’esprit du grand public.

Les ONG sont des organisations privées telles que des associations, des fédérations, des unions, des instituts et d’autres groupes. Elles ne sont pas créées par un gouvernement ni dans le cadre d’un accord entre plusieurs gouvernements. De par leurs activités, les ONG peuvent jouer un rôle au niveau international, mais elles n’ont pas nécessairement de statut international officiel ni de mandat sur lesquels leur existence ou leurs activités sont fondées. Le terme « organisation intergouvernementale » désigne un regroupement qui est constitué, sur la base d’un traité, par des gouvernements ayant des objectifs communs, et qui dispose de ses propres organes pour remplir des fonctions spécifiques. Outre les règles définissant la structure de l’organisation, il existe des dispositions relatives aux buts de ce regroupement ainsi qu’aux droits et aux devoirs de ses membres. Une organisation intergouvernementale peut avoir un champ d’action universel (comme les Nations unies ou l’Organisation internationale pour les migrations) ou régional (l’Organisation des États américains, l’Union africaine ou l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, par exemple). Contrairement aux ONG, les organisations intergouvernementales ont, par définition, un mandat des gouvernements qui précise leur raison d’être et leurs activités. En outre, elles jouissent de ce que l’on appelle des « privilèges et immunités » dans le langage diplomatique.

Le CICR est de nature hybride4. En tant qu’association privée, constituée au sens du Code civil suisse, son existence ne découle pas en soi d’un mandat conféré par des gouvernements. Par contre, ses fonctions et ses activités, dont le but est de fournir protection et assistance aux victimes de conflits armés, sont prescrites par la communauté internationale des États et fondées sur le droit international, en particulier sur les Conventions de Genève qui font partie des traités les plus ratifiés dans le monde. En conséquence, on reconnaît au CICR, comme à toute organisation intergouvernementale, une « personnalité juridique internationale » ou un statut à part. Il jouit de privilèges et d’immunités comparables à ceux dont bénéficient les Nations unies, leurs institutions et d’autres organisations intergouvernementales. L’exonération d’impôts et de droits de douane, l’inviolabilité des locaux et des documents ainsi que l’immunité de juridiction sont des exemples de ces privilèges et immunités.

Chacune de ces familles est, elle-même, composite. Sur les terrains de conflit, évoluent donc trois types d’acteurs humanitaires, mus par une même volonté de prévenir les effets les plus dramatiques de la guerre, d’en réduire les dommages sur les populations civiles, d’accompagner la convalescence et la reconstruction qui succéderont aux blessures et aux destructions de toutes natures.

Trois dynamiques, trois espérances convergent : humaniser la guerre en établissant des règles et des limites dans l’usage de la violence pour la Croix-Rouge internationale, préserver la paix et la sécurité en maintenant une capacité à négocier entre les pays pour les Nations unies, permettre à des citoyens de s’impliquer concrètement, pour porter secours par le biais de leur engagement, dans le cas des Organisations non gouvernementales. Au-delà de leurs différences de statuts juridiques, de leurs mandats spécifiques, des types de compétences qu’elles mobilisent, des moyens financiers propres à chacune d’elles, ces trois familles n’en possèdent pas moins des liens étroits, rendus incontournables par de nécessaires coordinations opérationnelles, comme par la nécessité d’obtenir et de gérer, de façon concertée, les financements que suppose la réponse aux crises internationales. Les trois types d’intervenants se retrouvent également sur un socle de textes juridiques et de principes fondamentaux qu’ils revendiquent d’avoir en partage et de respecter. Le CICR en a été l’instigateur depuis 150 ans, c’est le premier acteur évoqué.

4. Le statut du CICR : dans une catégorie à part 17-02-2004 de Gabor RONA - https://www.icrc.org/fr/doc/resources/documents/misc/5wwhdp.htm. Consulté le 11 mai 2020.

1.
Humaniser la guerre : la Croix-Rouge internationale

Un mouvement composite

Lorsqu’on parle de la Croix-Rouge, on fait référence à différentes entités : les sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge ; le CICR, entité supranationale qui a le monopole de l’édiction du droit international ; la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), un conglomérat des sociétés nationales des Croix-Rouges. L’ensemble de ces organisations, CICR, sociétés nationales et FICR, forme le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Certaines crises ont généré des tensions entre le CICR, résolument dans une posture très peu perméable aux pressions de la sphère politique, et les Croix-Rouges nationales qui se voient souvent reprocher leur connivence avec leurs gouvernements respectifs. La position de la Croix-Rouge allemande durant la Seconde Guerre mondiale ou celle du Croissant-Rouge syrien, plus récemment, constituent des exemples de manquements majeurs, par les sociétés nationales, aux principes fondamentaux revendiqués par le mouvement. La conférence de Séville en 1997 opère un découpage des champs d’intervention entre la Fédération (FICR), qui s’occupe des situations post-crises et des catastrophes naturelles, et le CICR, qui s’occupe de tous les terrains conflictuels, du fait de son mandat spécifique de garant du droit de la guerre.

Dunant à Solférino : le moment fondateur du DIH contemporain

Au milieu du xixe siècle, un homme d’affaires suisse, Henry Dunant, que rien ne semble prédisposer à un tel avenir, va être à l’origine d’une prise de conscience sur les horreurs de la guerre. Il assiste, en 1859, à la sanglante bataille de Solférino entre les armées françaises et sardes contre l’armée autrichienne, durant la campagne d’Italie menée par Napoléon III et se rend compte du sort réservé aux soldats. Il met alors en marche toute une dynamique et une organisation basées sur cinq intuitions dont le propos vise à « humaniser la guerre ».

Elles accompagneront la création du mouvement de la Croix-Rouge :

– Il faut soigner les victimes des deux camps qui s’affrontent, sans distinction entre les combattants.

– L’accès à toutes les victimes se justifie par la mise en avant de la neutralité du sauveteur.

– Dans chaque pays, il convient de rechercher le soutien des sociétés civiles pour faire pression sur les gouvernements afin qu’ils entérinent une posture favorable à la mise en place de tels dispositifs.

– Il en résultera la mise en place, localement, de « sociétés de secours » rapidement mobilisables : ce seront les futures « sociétés nationales » de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

– La dynamique se situe d’emblée dans une vision internationaliste et universelle « pour ne pas se priver de ceux qui se réclament d’une autre foi ou d’une autre philosophie ».

De la volonté de Dunant, puis de sa rencontre déterminante avec Moynier, le juriste, et Dufour, l’ancien militaire, naîtra en 1875 le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), et avec lui, l’intuition fondamentale que des règles de droit, à vocation universelle, doivent encadrer la pratique de la guerre. Ce sera l’avènement du Droit international humanitaire (DIH) qui va se construire par couches successives, au gré des conflits armés, de l’évolution des technologies et du génie propre au genre humain dans sa capacité infinie à inventer de nouvelles formes et cibles de sa violence.

On définit le droit humanitaire international comme l’ensemble des règles qui visent à limiter la violence et à protéger les droits fondamentaux de la personne humaine en période de conflits armés. « Le droit de la guerre ne peut être, en effet, qu’un droit de compromis entre les nécessités militaires et les exigences humanitaires. »5 Son objectif est double : limiter les cibles et les formes de la violence armée et garantir des secours aux populations victimes de conflit. Le droit humanitaire a donc une finalité essentiellement pratique en ce qu’il organise les deux piliers de l’action humanitaire, l’assistance et la protection.6

Le champ d’application du DIH est restreint ; il s’applique en temps de conflit armé international et non international en complément du droit national. Lorsqu’il y a conflit entre le droit humanitaire et le droit national, c’est le droit humanitaire qui doit s’appliquer.

Le principe fondamental du droit humanitaire concerne la limitation des méthodes de guerre. Cette limitation est organisée par le « principe de distinction » entre, d’une part, les objectifs légitimes d’attaque et, d’autre part, les biens et personnes à protéger des effets de la violence. Ce principe de distinction se conjugue avec celui de nécessité militaire et de proportionnalité pour évaluer la légalité des dommages subis par les personnes et les biens à caractère civil.

Les personnes qui ne participent pas directement aux hostilités, civils, blessés, prisonniers, doivent être respectées et ne peuvent pas être visées ou utilisées dans les combats. Les biens et services indispensables à la survie de la population (eau, nourriture, fournitures médicales, ressources énergétiques…) ne doivent pas être détruits et le ravitaillement par des organisations humanitaires impartiales ne peut pas être refusé par les parties au conflit en cas de pénurie.

Le droit international humanitaire est donc un ensemble de normes visant à réglementer l’usage de la force en période de conflit armé. Également appelé droit des conflits armés, il a initialement été élaboré dans une perspective strictement militaire. Il a cependant connu plusieurs évolutions qui en font une branche du droit international public. Longtemps circonscrit au « droit de Genève » (droit visant à protéger les personnes qui ne combattent pas ou plus) et au « droit de La Haye » (droit visant à protéger les combattants), il est en train de s’enrichir, au travers des délibérations des Nations unies apparues après la Seconde Guerre mondiale, d’un « droit de New York » qui vise à encadrer le droit de l’action humanitaire et à poser les bases juridiques et les procédures en cas de non-respect. Les mécanismes de sanction, face aux entraves dressées devant l’intervention humanitaire ou en lien avec des événements relevant du crime de guerre, longtemps peu effectifs, ont été considérablement renforcés par l’apparition de nouvelles juridictions pénales internationales. Ces règles sont obligatoires pour toutes les parties au conflit même si elles n’ont pas signé les conventions, qu’il s’agisse d’États ou d’acteurs non étatiques.

Le cadre juridique à l’épreuve du réel : le défi de l’accès humanitaire

Le cadre juridique opérationnel est le fruit de 150 ans de réalisations normatives qui ont, par étape, permis de construire un corpus juridique évolutif.

Les horreurs de la Seconde Guerre mondiale amènent, le 1er août 1949, à une recodification des quatre conventions de Genève promulguées, au fil du temps, depuis la création du CICR. Elles réalisent, pour les trois premières, une synthèse entre les conventions de Genève et de La Haye (qui portent sur la codification des techniques militaires), et abordent, avec la quatrième convention, le thème crucial de la protection des populations civiles victimes de conflit. Les deux protocoles additionnels de 1977 viendront combler le vide juridique laissé par les quatre conventions, en examinant la question des victimes civiles sans mention de nationalité ennemie. Est ainsi abordée pour la première fois la question des conflits non internationaux. Ces différents textes fondent ainsi le droit au secours de différentes catégories de populations civiles, par le biais de l’intervention d’organisations humanitaires impartiales, et évoquent les sanctions pénales en cas de violations graves à l’égard des non-combattants ou en cas d’obstruction à la capacité de déploiement des secours. L’émergence de ces nouveaux droits donnera lieu à l’usage dévoyé d’une terminologie évoquant le rétablissement de l’ordre public, ou la lutte antiterroriste, pour occulter l’existence d’un conflit armé et éviter ainsi l’application du droit humanitaire. En particulier l’article 3, commun aux quatre conventions de Genève de 1949, pose un cadre minimal applicable aux conflits qui ne seraient pas reconnus comme internationaux. Il évoque notamment le droit, pour le CICR et les autres organisations humanitaires impartiales, d’offrir des secours sans que cela soit considéré comme une ingérence.

À partir de 1977, dans le prolongement de la publication des deux protocoles additionnels et d’après l’analyse des pratiques des acteurs étatiques et de secours, le CICR lance un grand chantier visant à aboutir à la codification du droit humanitaire coutumier. Il publie, en 2005, 161 règles de droit humanitaire coutumier, applicable aux situations de conflits armés internationaux et non internationaux. Ce travail est prolongé par la rédaction de documents de référence, présentés en marge de la 31e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en 2011.7 Des standards humanitaires minimaux, mentionnés par l’article 3 commun aux Conventions de Genève, font référence aux principes suivants : les blessés et malades seront recueillis et soignés, les organisations humanitaires impartiales pourront offrir leurs services en vue d’alléger les souffrances sans que cela soit considéré comme une ingérence, et certains actes seront interdits, en tout temps et en tout lieu, à l’encontre des personnes protégées. Ces actes sont les suivants : les atteintes portées à la vie et à l’intégrité corporelle (meurtre, mutilations, traitements cruels, tortures…), les prises d’otages, les atteintes à la dignité des personnes, notamment les traitements humiliants et dégradants ainsi que les arrestations arbitraires et les exécutions extrajudiciaires.

Selon le Droit international, c’est aux États qu’il incombe au premier chef de répondre aux besoins essentiels des populations touchées. Cette règle découle du principe de souveraineté8.

Conformément au Droit international humanitaire, si les besoins des populations persistent, les acteurs humanitaires peuvent les satisfaire quand l’État ne veut pas ou ne peut pas s’acquitter pleinement de sa responsabilité. L’offre de secours ne peut pas être alors considérée comme une ingérence étrangère dans les affaires intérieures de l’État, dans la mesure où les principes d’humanité, d’impartialité et de non-discrimination sont respectés. Les acteurs humanitaires peuvent donc offrir leurs services, mais n’ont pas l’obligation de le faire.

Concernant la question du consentement préalable, trois situations distinctes peuvent être examinées : les conflits armés internationaux, les conflits armés non internationaux et les situations d’occupation par un État tiers.9

Les conséquences d’une violation du cadre juridique

L’État est responsable des violations du droit international concernant l’accès humanitaire dans les situations de conflits armés, lorsque ces violations lui sont imputables. En outre, le droit international pénal interdit certains comportements et permet de retenir la responsabilité des individus auteurs de violation de ces règles. Le refus de l’assistance et de l’accès humanitaire peut, dans certaines conditions, être constitutif d’un crime de guerre. S’attaquer aux personnels ou aux biens utilisés pour la fourniture d’une assistance humanitaire, pour autant qu’ils ne concourent pas directement aux hostilités, est un crime de guerre, selon le statut de Rome, que le conflit soit international ou non international. Les États se sont engagés à ce que les auteurs d’attaques contre le personnel humanitaire soient redevables de leurs actes, en encourageant les mesures disciplinaires et les poursuites pénales individuelles.

Peuvent constituer un crime contre l’humanité le refus de l’assistance et de l’accès humanitaire lorsqu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une attaque généralisée et systématique, lancée contre toute population civile, en connaissance de cette attaque. Les crimes contre l’humanité comprennent le meurtre, l’extermination, la torture, la persécution et autres actes inhumains10.

En parallèle à l’élaboration des textes relatifs au DIH, le CICR va formaliser un certain nombre de principes fondamentaux que les autres acteurs vont s’approprier à leur tour. Ce sont la conjonction du DIH et l’adhésion revendiquée à ces principes, qui fondent désormais la légitimité des différents types d’organisations humanitaires à intervenir.

Les principes fondamentaux de la Croix-Rouge11

Les principes fondamentaux de la Croix-Rouge sont le fruit d’un siècle d’expérience. Ils sont proclamés à Vienne en 1965, lors de la 20e Conférence internationale de la Croix-Rouge. Ils donnent leur cohésion aux Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, au Comité international de la Croix-Rouge et à la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, et garantissent la pérennité du mouvement et de son action humanitaire. Les principaux sont évoqués ci-après.

Humanité

Née du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille, la Croix-Rouge, sous son aspect international et national, s’efforce de prévenir et d’alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes. Elle tend à protéger la vie et la santé, ainsi qu’à faire respecter la personne humaine. Elle favorise la compréhension mutuelle, l’amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples.

Impartialité

Elle ne fait aucune distinction de nationalité, de race, de religion, de condition sociale ou d’appartenance politique. Elle s’applique seulement à secourir les individus à la mesure de leur souffrance et à subvenir par priorité aux détresses les plus urgentes.

Neutralité

Afin de garder la confiance de tous, elle s’abstient de prendre part aux hostilités et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux ou philosophique.

Indépendance

La Croix-Rouge est indépendante. Auxiliaires des pouvoirs publics dans leurs activités humanitaires et soumises aux lois qui régissent leurs pays respectifs, les Sociétés nationales doivent pourtant conserver une autonomie qui leur permette d’agir toujours selon les principes de la Croix-Rouge.

Ces principes vont être progressivement adoptés par tous les autres acteurs humanitaires, au-delà du seul mouvement de la Croix-Rouge, devenant des repères revendiqués par les ONG comme par les agences de l’ONU pour prétendre agir en toutes circonstances, conformément à la volonté de Dunant.

Les quatre principes seront adoptés (résolution 46/182) par les Nations unies au travers de deux résolutions votées en Assemblée générale, en 1991 pour les principes d’humanité, de neutralité et d’impartialité, et en 2003 pour le principe d’indépendance (résolution 58/114).

Dans le sillage de la Seconde Guerre mondiale et de la barbarie de l’Allemagne nazie comme d’une partie de ses alliés, le corpus juridique du DIH va connaître de nécessaires évolutions concernant, en particulier, le droit des réfugiés. Dans le même temps apparaissent de nouveaux acteurs humanitaires avec la création des agences spécialisées de la toute récente Organisation des Nations unies (ONU) et la montée en puissance de la société civile dans certains pays, où des citoyens entendent revendiquer un rôle dans la solidarité internationale et l’aide humanitaire : les Organisations non gouvernementales font leur entrée dans le paysage des relations internationales, se substituant à l’appellation d’« associations de solidarités internationales » qui prévalait jusqu’alors pour ce type d’organisations citoyennes.

5. Maurice TORELLI, Le droit international humanitaire, PUF, Paris, 1985, 12 p.

6. MSF Droit humanitaire (1/5) : définitions, principes et enjeux - https://www.msf.fr/droit-humanitaire-15-definitions-principes-et-enjeux. Consulté le 11 mai 2020.

7. F. SCHWENDIMAN, « The legal framework of humanitarian access in armed conflict », International Review of the Red Cross, Vol. 93, 2011, n° 884, p. 993-1008.

8. cf. résolution 46/182 de l’Assemblée générale des Nations unies - 1991.

9. F. BOUCHER-SAULNIER, « Cent cinquante ans de réalisations normatives », Questions internationales, 2012, no 56, p. 28-36.

10. Statut de Rome, article 7 (1).

11. CICR, Les Principes fondamentaux de la Croix-Rouge : commentaire 01-01-1979 - https://www.icrc.org/fr/doc/resources/documents/misc/fundamental-principles-commentary-010179.htm. Consulté le 11 mai 2020.

2.
Une société civile plurielle :
les ONG

Apporter un éclairage sur les relations qu’entretiennent les ONG avec la guerre suppose de définir ce que sont les organisations non gouvernementales, de distinguer celles qui ont une aire de déploiement nationale ou internationale, et de dégager des éléments de typologie au sein d’une famille que l’on pourrait elle-même qualifier de constellation hétérogène.

Des critères permettent de distinguer ces organisations. L’un d’entre eux concerne leur implication à l’égard des mécanismes de la guerre. Il peut être examiné au prisme du rôle qu’elles peuvent avoir dans la prévention des conflits, dans le post conflit – pour la restauration, le désarmement, le maintien de la paix ou la reconstruction – et enfin, en référence à leur mobilisation face aux conséquences d’un conflit au sein d’une population. Les ONG peuvent occuper différents positionnements opérationnels : contribuer à désamorcer un conflit intercommunautaire entre éleveurs et agriculteurs en travaillant sur les modèles agricoles, apporter une aide médicale d’urgence pour des blessés ou des personnes exposées à une épidémie ou organiser des opérations de déminage, en constituent trois facettes parmi beaucoup d’autres.

La part relative de l’enveloppe financière annuelle, dédiée à l’ensemble des crises, montre que la proportion du volume de l’aide humanitaire internationale consacrée aux zones de conflit va crescendo depuis le début des années 200012. La violence occupe désormais une place prépondérante dans les situations de crise et, face à cette réalité, les ONG occupent un rôle crucial par leur contribution aux réponses apportées au niveau mondial.

L’intervention des associations internationales dans les conflits remonte au xixe siècle

L’analyse historique remet en cause des représentations communément répandues et alimentées dans la « mythologie humanitaire » française. Avant même qu’apparaisse la notion d’ONG, la Grande-Bretagne a été l’un des creusets de la mobilisation d’associations humanitaires internationales issues de la « société civile ». Cette émergence s’est largement faite aux décours des Première et Deuxième Guerres mondiales, en rupture avec les positions défendues par le gouvernement britannique. Ainsi, dès les xviiie et xixe siècles, la société britannique va générer un certain nombre d’associations réformatrices ou philanthropiques, portées par une partie de la bourgeoisie et des aristocrates. Les domaines de la santé publique, de l’abolition de l’esclavage feront partie des premiers thèmes de mobilisation et aboutiront à une loi dite Charity Law qui encadrera la relation entre associations et pouvoirs publics. On distingue d’emblée combien cette dynamique a participé, en mettant en tension le pouvoir politique dont la légitimité est issue du suffrage universel, à une forme de contre-pouvoir démocratique portant sur les politiques publiques. Des citoyens, regroupés sous différentes formes d’organisations, entendaient ainsi, sur la politique nationale comme en matière de politique étrangère, exercer un droit de regard, voire participer à infléchir les postures gouvernementales. L’héritage colonial jouera, en Grande-Bretagne comme en France, un rôle important dans la capacité de projection de certaines de ces associations vers la dimension internationale. Au xxe siècle, Save the Children verra le jour en 1919, et se mobilisera pour corriger les effets catastrophiques du blocus allié sur les enfants en Allemagne et en Autriche. Durant la Seconde Guerre mondiale, Oxfam sera créé, s’opposera à la volonté de Churchill, et apportera une aide à des pays faisant l’objet d’un blocus de la Grande-Bretagne, parce qu’occupés par les troupes nazies. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, Christian Aid sera fondé, de même que International Rescue Committee, Catholic Relief Services, et Care aux États-Unis. World Vision International sera créée en 1950 et Amnesty International en 1961.

En France, l’entre-deux-guerres voit la création du Secours rouge, qui deviendra le Secours populaire, et du Secours catholique. L’année 1968 et l’engagement d’un certain nombre de jeunes médecins français dans la guerre civile qui secoue le Biafra au Nigeria aboutissent, en 1971, à la création de Médecins sans frontières (MSF). Des fondateurs de MSF feront de la relation avec les médias une stratégie à part entière, aux côtés des actions médicales développées au profit des populations. Ils rompront ainsi avec le devoir de réserve du Comité international de la Croix-Rouge et feront référence à son silence coupable face à la réalité des camps de concentration durant la Seconde Guerre mondiale. En 1994, Comelio Sommaruga, alors président du CICR, qualifie ce silence de « faillite morale » de l’organisation.

Action contre la Faim est créée en 1979, alors que Médecins du Monde et Handicap international apparaissent – suite à une partition de MSF – au début des années 1980. En 1984 à Birmingham, une association caritative islamique est créée pour lutter contre la faim en Afrique ; elle donnera naissance à Islamic Relief Worldwide.

Un concept récent, protéiforme, dominé par des organisations issues de pays occidentaux

C’est la charte de l’Organisation des Nations unies, dans la série des dispositions consacrées au Conseil économique et social (ECOSOC dans l’acronyme anglais, l’une des instances de gouvernance de l’ONU), qui fait mention pour la première fois, en 1945, dans son article 71, d’un nouveau concept. Cet article prévoit que « le Conseil économique et social peut prendre toutes les dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s’appliquer à des organisations internationales […] ».

Cette entité nouvelle constitue, également en France dans une certaine mesure, l’héritage des associations internationales, qui sont elles-mêmes le prolongement des thèses d’auteurs tels qu’A. de Tocqueville (au xixe siècle), E. Mounier, H.Arendt, ou J. Habermas (au xxe siècle). Pour ces intellectuels, le militantisme associatif est nécessaire à l’équilibre des pouvoirs dans une société démocratique, pour éclairer et influencer le choix des États dont la légitimité repose sur le processus électoral et la « tyrannie de la majorité ».

En France, comme en Grande-Bretagne, ce militantisme, structuré sur des logiques politiques, syndicales ou confessionnelles, déploie d’abord ses actions concrètes sur le territoire national.

Ainsi cet « objet social surmédiatisé » que sont les organisations non gouvernementales, apparaîtra pour la première fois après la Seconde Guerre mondiale. D’après le Dictionnaire historique de la langue française (sous la direction d’Alain Rey), l’usage du sigle ONG deviendra usuel dans les années 1990.

Il semble que le débat et une part des controverses qui animent aujourd’hui le secteur des ONG internationales puisent leurs racines dans la rédaction de l’article 71 en 1945. En effet, pour certains auteurs, le terme d’ONG a été rajouté in extremis lors de la constitution de la Charte des Nations unies.13 Ils émettent l’hypothèse que ce serait sous la pression des lobbys, admis par la délégation américaine, que le vocable a été forgé. En effet, cette dernière, sans que cela n’ait été officiellement enregistré, comportait dans ses rangs une forte représentation d’organisations professionnelles et caritatives. Ces organisations avaient été étroitement associées à l’effort de guerre, tant auprès des Américains que des Alliés, dans le cadre du Victory Program, et attendaient que les temps de paix reconnaissent leurs efforts et leurs rôles dans les relations internationales. Ainsi, la « Chambre internationale de Commerce » ou encore « l’Association internationale des bars et débits de boissons » seront, elles, aux États-Unis, parmi les premières à se voir accorder un statut consultatif, défini dès 1945 par le Conseil économique et social de l’ONU. Il va donc sans dire que l’expression « Organisations non gouvernementales » a ainsi été conçue dès l’origine pour les englober toutes, sans distinguer ni les intérêts qu’elles représentent, ni le lien que chacune d’entre elles entretient avec les États. Les logiques qui ont présidé, en Grande-Bretagne comme en France, à leur émergence, n’ont toujours pas de dimension universelle et perdurent de nos jours. Cette extrême diversité dans la sociologie des nombreuses organisations existantes, comme les finalités multiples des institutions qui composent dès le départ la famille des ONG, ne sera pas sans conséquence sur la cacophonie qui présidera parfois à leur rapport aux pouvoirs politiques et aux belligérants dans les guerres où elles seront ensuite conjointement intervenantes.

L’auberge espagnole

Le propos n’est pas ici de livrer une classification exhaustive des centaines d’ONG actives sur les lieux de conflit, mais de dégager quelques repères utiles pour mettre en évidence les critères distinctifs principaux, en particulier ceux susceptibles, par le brouillage qu’ils peuvent induire, de mettre en jeu la capacité d’action globale de cette famille d’intervenants humanitaires.

Le concept englobe peu à peu un grand nombre d’organisations et d’acteurs non étatiques, en augmentation rapide. Une quarantaine d’organisations sont ainsi reconnues en 1946. Elles sont des milliers aujourd’hui.

On rencontre, dans la littérature, un éventail très large de définitions qui appartiennent à différents champs disciplinaires et intègrent la perspective des juristes, des politistes, des sociologues, des économistes et des anthropologues.

Il se dégage cinq éléments caractéristiques14 :

– La notion d’organisation de citoyens (personnes privées), qui développe des actions et des projets au bénéfice d’autrui et non au profit des seuls membres adhérents.

– Une forme juridique particulière, exprimée le plus souvent à travers les termes d’association ou d’organisme non lucratif, en adéquation avec les droits nationaux.

– Un rapport particulier aux puissances publiques et privées et ce, au niveau national comme international, avec comme visée la constitution d’un espace autonome de décisions, ce qui n’exclut pas certains liens.

– La référence à des valeurs et à un engagement librement consenti, alliée à la volonté affichée d’inscrire l’action dans une dimension démocratique.

– Le caractère transnational de son activité, par les actions développées ou par les alliances tissées dans d’autres pays que le siège de l’ONG.

Au sein même des pays occidentaux, la notion d’ONG ne recouvre pas des définitions totalement superposables. A fortiori, sur les différents continents, le périmètre et la définition de la notion d’ONG peuvent recouvrir des réalités diverses. En 1945, 51 pays sont associés à la promulgation de la Charte des Nations unies, là où aujourd’hui on dénombre 193 États. Parmi ces nouveaux États, la perception, les définitions et la place des ONG sont variables, ne s’inscrivant pas nécessairement dans une histoire et une sociologie politique identiques à ceux des pays associés à la rédaction de l’article 71.

Dès lors, la famille des ONG fait figure d’« auberge espagnole », dont l’objet social, les thématiques d’intervention, les modes de financement, le rapport aux États, le caractère national ou international, l’aspect confessionnel ou non, peuvent apparaître comme autant de critères permettant d’organiser des éléments de typologie.

Le Conseil économique et social des Nations unies qualifie désormais d’ONG internationale, une organisation qui travaille dans au moins trois pays différents. Selon ce critère, et selon la London School of Economics, on dénombrerait de nos jours 59 000 ONG internationales au niveau mondial15. Près de 2 000 d’entre elles sont désormais accréditées au Conseil économique et social des Nations unies, alors qu’elles n’étaient que 45 en 1945.16

Mais, si l’on observe et dénombre les organisations qui envoient des expatriés dans les pays en crise, alors le nombre d’ONG internationales se réduit considérablement. Selon le bureau de coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs), dont le rôle est détaillé dans le chapitre suivant, le nombre d’ONG actives sur le terrain à des niveaux d’action significatifs serait de l’ordre de 260 au début des années 2000.

En 2010, toujours selon OCHA, les premières ONG humanitaires (en volume financier et en effectifs) ont toutes des sièges situés dans des pays occidentaux, en dehors du mouvement de la Croix-Rouge (Comité international de la Croix-Rouge, Fédération internationale de la Croix-Rouge et Sociétés nationales), qui revendique un statut juridique distinct de la notion d’ONG. Les plus importantes, en volume financier déployé, sont Catholic Relief Service, American Red Cross, Save the Children, MSF, Oxfam, Care International, Action contre la Faim et World Vision.

Selon les dynamiques propres aux sociétés civiles de nombreux États, on a donc assisté à un foisonnement polymorphe d’ONG. Leur classement peut s’envisager d’après différents champs disciplinaires mais aucun n’aboutit à une classification qui pourrait prétendre à une exhaustivité pleinement satisfaisante.

Depuis 1945, en résonance avec l’actualité internationale, les ONG ont subi une double évolution : elles ont pris une part croissante dans les réponses humanitaires en zones de conflits internationaux et se sont impliquées progressivement dans des conflits non internationaux.

La capacité des ONG à agir s’articule de façon de plus en plus prégnante à des critères qui renvoient à la perception dont elles font l’objet : être, ou pas, des organisations neutres, impartiales et indépendantes, trois des principes d’actions fondamentaux du CICR précisés au chapitre précédent, et qui revêtent aujourd’hui, aux yeux des belligérants, une importance cruciale. Dans des conflits internationaux (Iraq, Afghanistan…) ou non internationaux (Syrie, République Centre-Africaine, Somalie, Soudan du Sud…), les acteurs des conflits sont particulièrement attentifs à l’« équidistance » des ONG entre les protagonistes de la violence.

Dès lors, parmi les critères de classification des ONG internationales, la question des liens qu’elles entretiennent, ou pas, avec la politique étrangère des gouvernements des pays dont elles sont issues, prend une importance de premier plan.

Il ne s’agit pas ici d’entrer dans des développements qui figurent dans les ouvrages cités en référence17 18, mais de pointer les effets de la cohabitation des différentes familles d’ONGI sur les terrains de conflit.

La paralysie potentielle des ONG occidentales, qui continuent de largement dominer les organisations étrangères présentes sur les terrains de conflit, constitue dès lors l’un des enjeux importants pour l’avenir, mais il n’est pas le seul.

L’engagement individuel confronté à la complexité des relations internationales

L’engagement humanitaire est doté d’un fort pouvoir symbolique qui prend le visage idéalisé de jeunes aventuriers, généreux et désintéressés. Le don de soi qu’incarne leur démarche n’est pas sans lien, parfois, avec les valeurs portées par des convictions religieuses.19 L’envie d’agir peut également procéder d’un militantisme social ou politique, ou du raisonnement intuitif que la solidarité internationale permet des rencontres, une découverte du monde et d’autres peuples comme seule la fraternité humanitaire peut en fournir l’opportunité. L’échange est alors le mobile, la quête.

En France, ces représentations ont été contemporaines du déploiement très médiatisé de dispositifs médicaux d’urgence, au travers de la mise en place des Samu. Dès lors, l’image de ces jeunes professionnels de santé, dont l’ambition est de se rendre au chevet des catastrophes qui secouent la planète, se trouvait encore renforcée.

Aujourd’hui, même si la valorisation reste forte, la perception de l’aventure humanitaire, et de ceux qui l’incarnent, ne se résume plus à une équation forcément positive. Comme si dorénavant les témoins du déploiement humanitaire en décryptaient des aspects équivoques. Les spectateurs de l’aventure humanitaire sont multiples : les populations confrontées à une crise, les responsables politiques, les combattants qui s’affrontent, les donateurs. Tous, différemment, observent et se questionnent.

Qui sont ceux qui s’engagent ? D’où viennent-ils ? Pourquoi se rendent-ils en terrain parfois si dangereux ? Qui les mandatent ? Qui les financent ? Sont-ils efficaces ? Sont-ils prosélytes ? Honnêtes ? Sont-ils, eux-mêmes, sous le masque de l’aide, partie prenante dans le conflit qui se déploie ?

Il arrive alors que la démarche apparaisse floue. L’aventure, d’abord perçue comme altruiste et spontanée, laisse émerger des doutes sur ses mobiles. Elle devient ambiguë dans son expression, dans ses objectifs, dans ses résultats. L’admiration, le blanc-seing et la reconnaissance ne vont plus de soi.

Ces difficultés, qui peuvent conduire à exposer la sécurité et la vie de ceux qui veulent sincèrement apporter leurs compétences au profit de personnes dans des situations d’extrême dénuement, ont des racines multiples. Elles résultent fondamentalement du brouillage qui peut exister dans les liens qu’entretiennent les volontaires des ONG avec les pouvoirs politiques et militaires, sur les terrains de conflit. Pour les belligérants, lire et interpréter ces relations est rendu difficile par le fait que toutes les ONG n’ont pas la même « culture » (au sens de la sociologie politique) et histoire, selon leurs pays d’origine et leurs modes de gouvernance. Ce brouillage est encore renforcé par le fait que les ONG côtoient deux autres grands acteurs : le mouvement de la Croix-Rouge déjà évoqué et les agences des Nations unies. Or l’histoire propre à cette organisation la place, depuis sa naissance, par essence même, dans la proximité de la décision politique. Le chapitre suivant est consacré à ces agences.

12. International humanitarian assistance received by conflict-affected states, 2000-2011, Global Humanitarian Assistance, report 2013, 79 p.

13. « ONG : une catégorie juridique introuvable, une définition utilitaire. Réflexions sur une définition en droit des ONG », dans Johanna Siméant, Pascal Dauvin (dir.), ONG et humanitaire, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 139-160.

14. P. RYFMAN, Les ONG, Paris, La Découverte, « Repères », 2009.

15. Données 2012.

16. Samy COHEN, Revue française de science politique, vol. 54, no 3, juin 2004, p. 379-397.

17. M. DOUCIN, Les ONG : le contre-pouvoir ?, Paris, Éditions Toogezer, 2007.

18. F. BLOCH-LAINÉ (Dir), Faire société : les associations au cœur du social, Paris, La Découverte & Syros, « Alternatives sociales », 1999.

19. Johanna SIMÉANT, « Socialisation catholique et biens de salut dans quatre ONG humanitaires françaises », le Mouvement social, no 227, 2009/2.

3.
Apaiser les relations internationales : l’ONU

L’Organisation des Nations unies (ONU) est une organisation internationale, fondée avec 51 États membres en 1945, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, pour résoudre les problèmes internationaux. Elle succède alors à la Société des Nations (SDN) créée en 1919, après une guerre déjà. Le siège de la SDN est symboliquement installé à Genève, dans un pays à la longue tradition de neutralité. L’échec de la SDN, à éviter un second cataclysme mondial, conduira à vouloir donner une nouvelle impulsion à la diplomatie préventive et à créer une instance différente. Signe du monde nouveau qui résulte de la guerre de 39-45, le siège de l’ONU est établi à New York. Elle compte aujourd’hui 193 États membres.

En vertu de la Charte des Nations unies, l’organisation s’efforce d’atteindre trois objectifs : « maintenir la paix et la sécurité dans le monde, développer les relations amicales entre les nations et réaliser la coopération internationale sur tous les sujets où elle peut être utile ».

Les organes de décisions principaux de l’ONU, établis lors sa création, sont : l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social – dont l’article 71 évoquera pour la première fois la notion, toute nouvelle alors, d’« organisations non gouvernementales » –, le Conseil de tutelle, la Cour internationale de Justice et le Secrétariat.

L’un des buts des Nations unies, comme énoncé dans sa Charte, est de parvenir à « la réalisation de la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, culturel ou humanitaire ».

Une difficile articulation entre diplomatie préventive et aide humanitaire

L’action humanitaire de l’ONU a débuté, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, dans une Europe dévastée dont elle a aidé à la reconstruction. À l’heure actuelle, la « communauté internationale » compte sur l’Organisation pour répondre aux catastrophes d’origine naturelle ou humaine, auxquelles un pays, réduit à ses propres moyens, ne pourrait faire face.20

De fait, l’action des Nations unies dans le domaine humanitaire emprunte deux voies principales. D’une part, l’action de ses institutions spécialisées formant le « système des Nations unies » joue, de nos jours, en coopération avec la Croix-Rouge et les ONG, un rôle important dans la coordination et le déploiement de l’assistance humanitaire. Ceci passe en particulier par des regroupements d’acteurs sous forme de groupes sectoriels appelés « clusters », dont le dispositif est évoqué plus loin. D’autre part, l’intervention du Conseil de sécurité, lorsque les circonstances politiques le permettent, peut décider d’une opération militaro-humanitaire pour mettre fin à des violations particulièrement graves et massives du Droit international humanitaire et des Droits de l’Homme. Cette double logique politique et compassionnelle est, depuis la création de l’ONU et aujourd’hui encore, à l’origine de nombreuses tensions et atermoiements dans les prises de décision. La logique politique, les rapports de force entre les États brident la réponse de l’aide concrète et la désignation, sans ambiguïtés, des responsabilités comme des manquements. Or, l’ONU joue désormais un rôle crucial dans le pilotage et le financement des actions humanitaires, toutes familles d’acteurs confondues.

Des instances politiques d’abord très hésitantes sur les questions humanitaires

Si le système des Nations unies est très tôt intervenu concrètement sur le plan humanitaire dans des situations de conflit armé, cela n’a pas été le cas des organes politiques de l’Organisation. Ce n’est en effet qu’à partir de 1968, à l’occasion de la Conférence internationale sur les droits de l’homme de Téhéran, que l’ONU va commencer à se préoccuper du développement du Droit international humanitaire.21 Auparavant, l’ONU considérait que ce droit, qui par définition est « le droit de la guerre », devait être exclu de son champ d’intervention, puisqu’elle était une organisation de sauvegarde de la paix. À partir de la conférence de Téhéran, ses interventions vont progressivement se multiplier en ce domaine et prendre une nouvelle dimension à la fois par l’implication du Conseil de sécurité et par la volonté de l’Organisation de coordonner, non seulement les actions du CICR, mais aussi celles des différentes ONG avec les siennes.

Durant les conflits, cette hésitation initiale entre le mandat humanitaire des agences spécialisées et la dimension politique de l’ONU, via les hésitations ou les blocages du Conseil de sécurité, porte les germes de tensions qui s’exprimeront au fil du temps entre les deux logiques. L’approche politico-humanitaire de l’ONU peut aboutir à la paralysie ou mettre en péril le respect des principes humanitaires, au profit du réalisme politique et des rapports de force entre les États. L’Afghanistan, au début des années 2000, la Syrie ou la Libye plus récemment, fournissent des illustrations de la difficulté à gérer efficacement, au profit des populations sinistrées, la double préoccupation de secours et de résolution politique des crises, en particulier dès lors que des puissances étrangères sont parties prenantes d’un conflit.

Un triple rôle, crucial pour le mouvement humanitaire dans son ensemble

Bien que l’ONU ne soit pas formellement liée par les Conventions de Genève et les autres instruments principaux du Droit international humanitaire, elle demeure cependant soumise aux « principes intransgressibles du droit international coutumier », au nombre desquels figurent, incontestablement, tant l’obligation de « faire respecter » le Droit international humanitaire que celle de « respecter » elle-même, via ses agences spécialisées, l’ensemble des normes de celui-ci.

L’implication de l’ONU dans la réponse aux crises humanitaires en fait aujourd’hui un acteur-clé. Cette implication revêt trois aspects différents : un rôle d’acteur direct de l’aide sur les terrains de conflit et de catastrophes environnementales, via ses agences spécialisées ; un rôle de coordination des différents intervenants, depuis la création du bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) et la mise en place des « regroupements sectoriels » (clusters) ; un rôle central dans le financement de l’aide, via les « appels coordonnés annuels » auprès des gouvernements et les appels d’urgence au moment de la survenue de crises.

Les principales entités de l’ONU responsables de la fourniture de l’assistance humanitaire

Six entités des Nations unies, l’Agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondial (PAM), l’Office international pour les migrations (OIM) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sont les principales agences impliquées dans l’assistance humanitaire. Chacune de ces agences a un domaine de compétence et un mandat spécifiques. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) est plus spécifiquement responsable des activités opérationnelles dans la prévention des catastrophes naturelles et le renforcement des capacités locales.22 Ces différentes agences ont donc des périmètres et des objectifs complémentaires, résumés ci-après de façon très schématique. Selon les réalités des crises et des terrains, le champ d’intervention peut sortir du cadre strict décrit ici.

Aider les réfugiés

L’Agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) a été créée, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, pour aider les Européens déplacés par le conflit. Cette agence dirige et coordonne les efforts internationaux pour protéger les réfugiés à travers le monde. L’Assemblée générale a créé une entité spécifique, toujours en vigueur : l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) pour fournir une aide aux quelques 750 000 réfugiés de Palestine qui ont perdu leurs maisons et moyens de subsistance à l’issue du conflit israélo-arabe de 1948.

Le HCR joue aujourd’hui un rôle crucial, eu égard au nombre très important de personnes contraintes à un exode forcé. En 2019, plus de 20 millions de personnes ont été amenées à franchir une frontière pour aller se réfugier dans un pays tiers. Le HCR travaille sur ces questions aux côtés des autres agences des Nations unies, en lien plus particulier avec l’Office international des migrations (OIM). Les interventions de cette agence se font en référence à des textes du Droit international, élaborés là encore pour tirer les enseignements des situations dramatiques vécues par certaines populations, pendant la Seconde Guerre mondiale. Cette formalisation s’est traduite par la convention de Genève de 1951. Ce texte crucial vise à définir les règles de droit, applicables en toutes circonstances, au profit des populations poussées à l’exode par la violence et les mécanismes de peur pour leur vie et leur sécurité. Selon cette convention, tout pays se doit d’apporter assistance et d’accorder le refuge aux personnes se trouvant sur son sol, après avoir franchi la frontière de leur pays d’origine.

Le HCR fonde son action sur ce texte de référence, la Convention du 28 juillet 1951 qui définit entre autres la notion de réfugié.

Article 1er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951

« Toute personne, qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. »

Aider les enfants

Depuis sa création, le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF) s’efforce d’aider autant d’enfants que possible avec des solutions efficaces et peu coûteuses. L’UNICEF appelle aussi régulièrement les gouvernements et parties en conflit à mieux protéger les enfants.

Nourrir ceux qui ont faim

Le Programme alimentaire mondial (PAM) apporte une aide à des millions de personnes victimes de catastrophes. Il est responsable de la mobilisation de l’assistance alimentaire et du financement pour le transport de toutes les opérations à grande échelle, à destination des réfugiés, gérées par le HCR. Concernant les risques sur la sécurité alimentaire, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) est également sollicitée pour aider les agriculteurs à relancer leur production à la suite d’inondations, d’épidémies touchant le bétail ou d’autres crises.

Aider les migrants

Un « migrant » est une personne qui se déplace dans son pays ou en franchissant une frontière, on parle alors de « migrant transfrontalier ». Mais ce mouvement n’est pas nécessairement généré par la crainte d’être persécuté, comme l’évoque la notion de « réfugié ». Près d’un milliard de personnes rentrent dans cette définition chaque année dans le monde, 250 millions changeront de lieu de vie en franchissant une frontière, toutes causes confondues.

L’Office international des migrations (OIM) travaille pour aider à assurer la gestion humaine et ordonnée des migrations et à promouvoir la coopération internationale. Il contribue à la recherche de solutions pratiques pour les problèmes de migration et pour fournir une assistance humanitaire aux migrants dans le besoin, y compris les réfugiés et les personnes déplacées à l’intérieur.

Préserver la santé des populations

L’Organisation mondiale de la santé (OMS) est chargée de diriger l’action sanitaire mondiale, de définir les programmes de recherche sur la santé, de fixer des normes et des critères, de présenter des choix de politiques fondées sur des données probantes, de fournir un soutien technique aux pays, de suivre et d’apprécier les tendances en matière de santé publique. Sans être directement opératrice sur le terrain, elle a vocation à coordonner la réponse internationale aux actions sanitaires d’urgence, en particulier dans la lutte contre les maladies infectieuses épidémiques.

Le rôle de coordination de l’ONU, via OCHA

Le Département des affaires humanitaires, créé en 1992, a été réorganisé en 1998, pour devenir le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA). Cette transformation visait à rendre l’action humanitaire plus cohérente et à en améliorer l’efficacité. Pour ce faire, le Bureau s’est vu assigner un mandat plus large, comprenant la coordination des interventions humanitaires, la définition des orientations de l’action humanitaire et la défense des causes humanitaires. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires est responsable, au sein du Secrétariat de l’ONU, de la coordination de l’action humanitaire. Il agit par l’intermédiaire du « Comité permanent interorganisations », un forum unique interagence, réunissant les principaux partenaires humanitaires des Nations unies pour la coordination, l’élaboration des politiques et la prise de décision. Le postulat est qu’une approche coordonnée est essentielle à la fourniture d’une aide rapide et efficace. OCHA est, en particulier, la partie du Secrétariat des Nations unies chargée de rassembler les acteurs humanitaires pour assurer une réponse cohérente aux situations d’urgence.23

Le mandat d’OCHA découle de la résolution 46/182 de l’Assemblée générale (AG) de décembre 1991, qui stipule : « Le rôle de chef de file du Secrétaire général est essentiel et doit être renforcé pour assurer une meilleure préparation et une réponse rapide et cohérente aux catastrophes naturelles et autres urgences ». Cette résolution confie un rôle clair de leadership et de coordination au « Coordonnateur des secours d’urgence », mis en place par OCHA sur chaque lieu de crise, afin de répondre aux besoins des personnes touchées. Ce mandat s’étend aux personnes affectées, déplacées à l’intérieur de leur propre pays. On comprend d’emblée que le positionnement de cette instance sur les terrains de conflit, le respect des principes humanitaires, sa « bonne distanciation » avec les logiques politiques des pays étrangers, éventuellement impliqués dans un conflit international, va, par sa fonction de « chef d’orchestre » de la réponse humanitaire, avoir une place prépondérante vis-à-vis des différentes « parties au conflit ». Les positionnements de OCHA, la façon dont cette organisation oriente et coordonne les différents intervenants – ONG et Croix-Rouge incluses – sont toujours observés et interprétés avec beaucoup d’attention par les différents belligérants. Ce rôle de coordination prend concrètement la forme de « groupes sectoriels ».

Le regroupement et la coordination des acteurs via les « clusters »

La résolution 46/182 de l’Assemblée générale de décembre 1991 a établi les fondements de l’actuel système international de coordination humanitaire.24 Près de 15 années plus tard, en 2005, une réforme de grande ampleur de la coordination humanitaire, connue sous le nom de Programme de réforme humanitaire, a introduit plusieurs nouveaux éléments pour améliorer la prévisibilité, la responsabilisation et le partenariat. Parmi eux figurait l’approche de « responsabilité sectorielle ». Les « clusters » (groupes sectoriels) sont des groupes d’organisations humanitaires, faisant ou non partie du système des Nations unies, constitués dans chacun des principaux secteurs de l’action humanitaire, par exemple, l’eau, la santé et la logistique. Les décisions, sur le nombre de clusters requis et sur les organisations les mieux placées pour servir de chef de file à chacun d’entre eux, sont fondées sur les besoins particuliers identifiés dans le plan d’intervention. L’objectif est de préciser la répartition des tâches entre toutes les organisations humanitaires, à l’œuvre dans les différents secteurs, en définissant leurs rôles et leurs responsabilités respectives.

Le rôle de l’ONU dans le financement de l’aide humanitaire internationale

Chaque fin d’année, se basant sur une évaluation réalisée par OCHA et ses partenaires, un rapport des besoins mondiaux en matière d’aide est publié. Il est assorti d’une évaluation chiffrée des montants sollicités auprès des États membres des Nations unies pour y faire face. Les besoins n’ont cessé de croître ces dernières années, passant de 7 milliards de dollars en 200825, à une prévision de 29 milliards de dollars en 202026. Une description de l’année humanitaire 2019 fait l’objet du chapitre suivant, permettant une analyse plus précise des pays en crises, des populations aidées, des principaux financeurs et de la part respective de l’aide apportée par la Croix-Rouge, les ONG et les agences des Nations unies.

En plus de cette évaluation anticipée, réalisée annuellement, existe une autre modalité activable par le système des Nations unies : le Fonds central d’intervention d’urgence (CERF). C’est un mécanisme de financement qui facilite une réponse immédiate à une situation de crise. Il aide les agences humanitaires à obtenir des fonds sur-le-champ, sans attendre les éventuelles contributions des donateurs.

La tension fondatrice entre l’humanitaire et le politique

Avec les agences des Nations unies s’achève la présentation des trois familles d’acteurs majeurs, évoqués par ordre d’apparition « historique », comme effecteurs de la solidarité internationale dans les situations de conflit : le CICR, depuis le milieu du xixe siècle, les associations de solidarité internationales depuis le début du xxe siècle, rebaptisées ONG depuis, et enfin les agences de la nouvelle Organisation des Nations unies, née sur les décombres de la Seconde Guerre mondiale, au milieu du xxe siècle. Ces évocations successives ne constituent pas seulement un voyage dans le temps. Elles font émerger, dans chaque famille, une commune tension entre la volonté des citoyens et celle des États, pris individuellement ou coalisés dans des organisations intergouvernementales comme l’ONU.

Le citoyen Henry Dunant, choqué par les horreurs du champ de bataille, défendait l’idée que des lois sont au-dessus des gouvernements et s’imposent pour humaniser la guerre. Ce sera le début de la construction du DIH, en évolution constante. Des citoyens anglais ou français vont s’élever pour dire non à tel blocus militaire, à telle alliance stratégique, à l’inertie de leurs pays dans tel conflit, au nom de ses intérêts économiques. Des responsables d’organisations spécialisées de l’ONU vont dire non à l’application de la seule recherche du consensus politique. Non, un tel consensus ne doit pas être recherché à n’importe quel prix. Il faut à la fois négocier pour maintenir la paix, préserver la capacité d’agir pour porter secours, dénoncer les responsabilités de ceux qui s’opposent à l’acheminement de l’aide, et se donner les moyens de condamner les responsables de crimes de guerre.

Face à ces écueils, la constellation humanitaire, au-delà de l’extrême diversité des organisations qui la composent, réaffirme en permanence ses postures fondamentales d’humanité, de neutralité, d’impartialité et d’indépendance.

Comment cette tension propre aux liens entre les humanitaires et les gouvernements se traduit-elle concrètement ? L’examen des données disponibles, relatives à une « année humanitaire », nous fournit d’utiles indications en la matière. Les trois « familles », décrites dans les chapitres précédents, constituent les outils de la solidarité internationale mobilisée pour faire face aux multiples conflits qui secouent la planète : guerres éphémères ou durables. Ces différentes organisations participent d’un tout plus large qui constitue ce que l’on qualifie d’« écosystème humanitaire ». Il comporte, outre les organisations humanitaires, les pays donateurs et les différentes sources de financement, les pays et les populations bénéficiaires de l’aide internationale, ainsi que les acteurs locaux et nationaux qui se mobilisent. Ensemble, ces entités concourent à dessiner les interventions qui nourrissent l’actualité mondiale. Quels sont les territoires en crise ? Les zones concernées ont-elles des spécificités qui constituent des facteurs de risque ? D’où viennent les financements ? Quels pays en bénéficient ? Sont-ils orientés sur certaines crises ? Leur emploi est-il laissé à la libre appréciation des acteurs humanitaires ? Sont-ils suffisants ? Traduisent-ils des choix thématiques, politiques ? Ces questions, et des éléments de réponse sont l’objet des descriptions et analyses qui suivent.

20. Nations unies : Accueil ONU ; Notre action ; Fournir de l’aide humanitaire. URL : https://www.un.org/fr/sections/what-we-do/deliver-humanitarian-aid/index.html

21. Patricia Buirette, « IV. L’ONU, la Croix-Rouge et l’action humanitaire », dans : Patricia Buirette éd., Le droit international humanitaire. Paris, La Découverte, « Repères », 2019, p. 71-78. URL : https://www.cairn.info/le-droit-international-humanitaire--9782707197597-page-71.html

22. Nations unies : Accueil ONU ; Notre action ; Fournir de l’aide humanitaire. URL : https://www.un.org/fr/sections/what-we-do/deliver-humanitarian-aid/index.html

23. United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Accueil; À propos d’ocha ; Histoire d’ocha. URL : https://www.unocha.org/about-ocha/history-ocha. Consulté le 11 mai 2020.

24. OCHA d’une seule voix : l’approche Cluster. URL : https://www.unocha.org/sites/unocha/files/dms/Documents/OCHA%20on%20Message_Cluster%20Approach_vFR.pdf. Consulté le 11 mai 2020.

25. OCHA, Financial Tracking Service (FTS), 2018. Appel des UN 2008, 7,1 milliards de $. URL : https://fts.unocha.org/appeals/overview/2018. Consulté le 11 mai 2020.

26. Appel des UN financements humanitaires 2020 : 28,9 milliards de dollars. OCHA, Aperçu de la situation humanitaire mondiale 2020. URL : https://www.unocha.org/sites/unocha/files/GHO-2020-FR-Web.pdf

4.
État des lieux de la situation humanitaire mondiale

L’actualité médiatique est éphémère. Une crise en chasse une autre dans les prime times des journaux télévisés comme à la une des quotidiens. Chaque crise est décrite et examinée au cas par cas, mais c’est le temps long et l’analyse globale qui, seuls, peuvent rendre compte de ce qui constitue le « système humanitaire » : les populations en danger, les mécanismes des crises, les acteurs qui portent secours, les contributeurs financiers, les bénéficiaires de l’aide, le montant des ressources mobilisées, leur constance ou pas, leur attribution géographique, la liberté octroyée aux effecteurs de l’aide dans l’usage des sommes obtenues.

Ces informations, par petites teintes complémentaires, dressent alors les contours d’un panorama global, puis des parties qui le constituent. Ces tableaux, mis côte à côte chaque année, permettent d’observer comment se modifie le paysage et, au-delà de ses reliefs, de distinguer les forces et les dynamiques qui le mettent en mouvement.

Ces données ponctuelles, de même que leurs comparaisons régulières, constituent de précieuses sources d’information pour les organisations humanitaires, les décideurs politiques, les financeurs, et pour les universitaires qui étudient la solidarité internationale.

Elles éclairent objectivement les réflexions opérationnelles et financières. Par leur caractère global, elles nourrissent les potentielles stratégies à développer. Elles mettent ainsi en évidence des tendances lourdes, importantes à connaître pour structurer des points de convergence et des alliances entre les ONG. Ces informations sont alors utiles dans le rapport de force que les acteurs de la société civile entretiennent avec le pouvoir politique afin qu’ils puissent jouer pleinement leur rôle dans le système global des relations internationales. Le présent chapitre dresse ainsi un tableau, que la dernière partie de l’ouvrage traduira en axes de plaidoyers27 pour répondre aux principaux enjeux identifiés, dont certains, comme nous le verrons, exposent les ONG à de préoccupantes menaces de manipulation ou de paralysie.

Présenter un état des lieux de l’actualité humanitaire et de la conflictualité mondiale requiert de la prudence. Une telle synthèse constitue en effet une réduction de la complexité, en réalisant un amalgame entre des pays, des contextes politiques, qui sont toujours spécifiques. Il s’agit de situations dans lesquelles, pour reprendre la triade de l’Institut de Heidelberg, les protagonistes qui s’affrontent, leurs mobiles, comme les actions mises en œuvre ainsi que leurs conséquences, sont à décrire et à analyser au cas par cas.

Les vulnérabilités sociales, environnementales et politiques : terrains de prédilection des crises humanitaires

Trois mécanismes principaux déclenchent des situations qui relèvent d’une aide internationale : les conflits, les crises environnementales et les situations qui mêlent violences et dégradations du milieu de vie. Ces trois mécanismes, souvent intriqués, représentent les principaux déterminants à l’origine de la rupture d’un équilibre préexistant, souvent précaire.

La pauvreté, les fragilités politiques et environnementales font le lit des crises humanitaires majeures : 1,9 milliard d’individus dans le monde vivent sous le seuil de pauvreté (3,2 dollars par jour et par personne) ; 753 millions sous le seuil de pauvreté absolue (1,9 dollar par jour et par personne). Quand survient un événement critique, on assiste alors à un basculement entre des situations de pauvreté et/ou de vulnérabilité politique, vers des situations qui peuvent brusquement mettre en jeu la survie immédiate de groupes de populations. En la matière, conflits et dégradations environnementales apparaissent souvent comme intimement liés. La violence est parfois la cause de destructions volontaires du milieu naturel, actes réprimés par le Droit international : dégradations des récoltes, incendies de forêts ou de cultures à des fins stratégiques en sont des expressions. La violence peut résulter, a contrario, d’évolutions dans le milieu de vie qui dressent des populations les unes contre les autres : conflits entre éleveurs itinérants et agriculteurs sédentaires sur des territoires, comme sur la bande sahélienne où progresse la désertification ; déplacements de populations en zones côtières dus à la montée du niveau des mers ; conflits pour l’accès à l’eau. La violence peut encore découler d’une volonté de prédation sur des ressources naturelles à forte valeur marchande : bois, diamants, métaux rares, pétrole. Ces richesses transforment ces mannes potentielles en véritables malédictions pour les populations locales mises en coupes réglées par des seigneurs de la guerre locaux, auto-proclamés. Dans ces situations, le rôle de l’État est primordial afin de réguler et redistribuer ces biens communs que sont l’eau et la terre. Mais aussi pour permettre que les populations autochtones puissent toucher les dividendes qu’elles seraient en droit d’attendre, s’agissant de produits à forte valeur commerciale, de matières premières chères et rares, destinées à l’exportation. Or, dans les pays frappés par de graves crises, l’État est précisément défaillant dans bien des cas : doté de faibles moyens, rongé par des clivages politiques, tribaux, familiaux, ou parfois marionnette d’une grande puissance étrangère. La corruption est fréquente. La Banque mondiale a ainsi récemment mis en évidence que l’augmentation des versements d’aide vers les pays les plus dépendants coïncidait avec une inflation de transferts de ces États vers des centres financiers offshore.

La « privation de données » complique l’analyse et le choix des stratégies

La prudence dans l’interprétation des chiffres tient également à un nécessaire réalisme quant à la fiabilité de certaines informations, par défaillance des systèmes de collecte ou par d’éventuelles manipulations de tel ou tel protagoniste local ou national. Les environnements sociaux et politiques sont souvent dégradés, les systèmes de collecte et de surveillance épidémiologique modestes ou déficitaires en ressources humaines et/ou compétences. Selon les situations, les protagonistes diminuent ou augmentent les chiffres des déplacés, des morts, des blessés au gré des agendas stratégiques et/ou par crainte d’être rattrapés par des accusations de négligence. Dans les pays en guerre, la pauvreté est à la fois omniprésente et invisible. Peu de données fiables, produites localement, sont disponibles alors que près de 400 millions de pauvres vivent sur ces territoires. Dans un rapport publié en février 2020, la même Banque mondiale a fait état de sa volonté de financer la mise en place d’outils et de services permettant de lutter contre ce qu’elle appelle la « privation de données »28.

Cependant, les chiffres produits chaque année dans le rapport du Global Humanitarian Assistance (GHA) apportent des informations considérées comme fiables, émanant d’un institut de recherche dont la rigueur et l’indépendance ne font pas débat pour les praticiens et décideurs de l’action humanitaire. Ces rapports livrent une évaluation réaliste des situations et des besoins, dont l’intérêt repose par ailleurs sur la mise en évidence des évolutions et les comparaisons annuelles qu’ils contribuent à rendre possibles. Ils sont la principale source d’information utilisée dans le présent chapitre29.

Un autre aspect, relatif aux données financières, doit enfin faire l’objet de précisions. Les données fournies, dont les plus récentes ont été intégrées en octobre 2019 par le GHA dans son dernier rapport, mentionnent des informations (recettes, dépenses, ventilations géographiques, répartition entre les acteurs humanitaires…), décrivent, pour les plus récentes, les données accessibles pour 2018, et apportent parfois des éléments concernant l’année 2017. Ce décalage dans le temps des indicateurs financiers constitue une contrainte incontournable. Toutes les grandes organisations qui contribuent à la mise en œuvre des actions humanitaires doivent attendre, y compris les financeurs gouvernementaux, l’arrêté et la consolidation des comptes pour être en mesure de publier leurs résultats. Toutes doivent également attendre la rédaction et l’examen des rapports d’activités pour communiquer, avec la plus grande fiabilité possible, sur les sommes appelées auprès des donateurs, celles effectivement obtenues, les montants décaissés, leur affectation en comptabilité analytique, les sommes mises à disposition du terrain et finalement transformées en service rendu et aide apportée. Ces clarifications sur les données financières sont soulignées à dessein, avec une attention particulière, car – le lecteur le constatera au fil des chapitres – l’analyse des données financières globales du « système » humanitaire est un élément-clé dans la compréhension des enjeux humains, politiques et éthiques auxquels sont confrontées les organisations humanitaires.

Les populations affectées

Comme les autres acteurs humanitaires, les ONG internationales sont confrontées à des mégatendances, conjoncturelles ou structurelles, qui questionnent leurs pratiques et leur capacité à agir.

Parmi les enjeux, on peut citer la progression exponentielle de la population mondiale et son urbanisation accélérée, en particulier sur le continent africain. Un certain nombre de conflits mettent en scène des populations d’origine citadine dont les comportements vont être influencés par cette urbanité. Les réfugiés irakiens en Jordanie, les réfugiés syriens au Liban illustrent ces nouvelles situations : ils sont dispersés dans le tissu urbain des pays et des villes qui les accueillent. Ces réalités amènent les ONG, et leurs financeurs, à devoir imaginer des réponses adaptées. Les stratégies de « transferts monétaires » (cash transfer), qui consistent à aider les populations par le biais d’aides financières directes, traduisent les adaptations techniques dans lesquelles les ONG se sont engagées.

La concentration de crises majeures sur un nombre restreint de pays, la pauvreté comme déterminant primordial des situations de crise, le prolongement de ces crises dans le temps, les déplacements massifs de population, l’Afrique, continent surreprésenté des urgences humanitaires sont les autres traits principaux du tableau annuel de l’aide humanitaire mondiale. Si les données 2018 montrent que plus de 200 millions de personnes dans 81 pays sont en besoin d’assistance humanitaire, la Syrie et le Yémen concentrent, à eux seuls, les plus grands nombres de personnes dans le besoin : 22 millions et 13 respectivement. Viennent ensuite la République démocratique du Congo avec 13 millions de personnes affectées, la Turquie avec 11 millions, l’Afghanistan avec 10 millions, la Corée du Nord avec 10 millions également. Ces 6 pays représentent 40 % de la population mondiale en besoin d’assistance. Dix pays reçoivent, à eux seuls, 63 % des financements annuels.30

Tous les 1er juillet, la Banque mondiale revoit sa classification des économies du monde. Cette actualisation repose sur les estimations du Revenu national brut (RNB) par habitant pour l’année précédente. Les critères sont les suivants : un RNB par habitant inférieur ou égal à 1 025 dollars définit les pays à faible revenu ; un RNB par habitant compris entre 1 026 et 4 035 dollars définit les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure tandis qu’un RNB par habitant compris entre 4 036 à 12 475 dollars définit les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ; un RNB par habitant supérieur ou égal à 12 476 dollars définit les pays à revenu élevé.31 En 2018, une centaine de pays figurent dans cette dernière catégorie des pays à revenu élevé.32 Mais, seulement une vingtaine ont une contribution significative et volontaire aux financements des États pour répondre aux crises humanitaires qui frappent les différents continents. En 2018, 22 pays – sur 81 affectés par une crise – ont fait l’objet d’appels coordonnés à financement de la part des Nations unies (ONU) alors qu’ils étaient déjà bénéficiaires de cette enveloppe financière l’année précédente. Dans ces pays où les crises se prolongent, la population pauvre est surreprésentée (21 %), de même que la population vivant en dessous du seuil d’extrême pauvreté (33 %). Il y a des liens étroits entre pauvreté et survenue d’une crise grave.

En 2018, 24 des crises majeures, sur les 40 pays les plus dans le besoin, sont dues à des conflits. Sur les 13 crises humanitaires majeures, 10 concernent des pays africains.33

Populations affectées par les crises

Populations dans le besoin, type et niveau de sévérité des crises (2017)

Les personnes qui fuient leur domicile restent très majoritairement dans leurs pays d’origine, ou à proximité immédiate

Le nombre de déplacés forcés a donc atteint 70 millions de personnes en 2018, avec une progression de 2,8 millions de réfugiés depuis 2016. Même prises dans la tourmente, les personnes contraintes de fuir leur domicile privilégient de rester, autant que faire se peut, sur des territoires proches de leur lieu habituel de vie. Comme si, même dans les pires circonstances, elles fuyaient la violence avec l’espoir d’un possible retour. C’est ainsi que deux tiers des déplacés forcés, qui franchissent une frontière, se réfugient dans un pays riverain de leur pays d’origine. Le Moyen-Orient et le nord du Sahara restent les principaux pourvoyeurs, avec plus de 11 millions de personnes poussées à l’exode, puis vient le continent africain avec 8 millions de déplacés forcés.34 Les « déplacés internes » représentent, quant à eux, 62 % de ces déplacés forcés. Dix pays cumulent 58 % des déplacements forcés. La Syrie détient le triste record : 6 millions de réfugiés et 6 millions de déplacés internes. Puis vient la Colombie avec près de 6 millions de déplacés internes. La Turquie accueille plus de 3 millions de réfugiés syriens, et, en lien avec la situation au Kurdistan turc, 1 million de déplacés internes. Ce sont ensuite trois pays africains qui ont le record des déplacements forcés de populations : la République démocratique du Congo, le Soudan et l’Éthiopie.

Les organisations humanitaires : acteurs et financeurs de l’aide

Les trois grandes catégories d’acteurs humanitaires, ONG internationales, mouvement de la Croix-Rouge et Nations unies, ont, face à ces crises, un rôle double évoqué précédemment dans les chapitres consacrés à chaque type d’organisation : elles sont, à la fois, engagées dans la mise en œuvre de l’aide et impliquées dans la recherche de financements.

Face à des crises qui durent, certaines des dépenses nécessaires à la survie des populations ont un caractère reproductible. Elles sont anticipées par les organisations de secours dans la construction de leur budget prévisionnel annuel. Les Nations unies, via le bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA), ont dès lors un rôle primordial pour veiller à la reconduction des budgets nécessaires. Le mouvement de la Croix-Rouge se livre au même exercice d’appels annuels coordonnés.

Les ONG internationales, elles, sollicitent les donateurs individuels par des messages et des appels aux dons qui s’échelonnent tout au long de l’année. Ces recettes viennent en complément de demandes de financements déposés auprès de gouvernements et des Nations unies.

L’enveloppe annuelle, disponible pour répondre aux multiples crises humanitaires qui secouent la planète, est donc constituée de l’ensemble de ces démarches en direction de deux sources de financement que sont les fonds gouvernementaux et les financements liés à la générosité de donateurs individuels.

Les ONG au secours des États…

On retrouve, dans l’analyse des financements, les caractéristiques évoquées précédemment, à savoir une concentration de l’aide financière sur un certain nombre de crises majeures. Deux caractéristiques méritent néanmoins d’être soulignées : les sommes appelées par les Nations unies, dans le cadre de l’évaluation annuelle des besoins, restent largement sous-dotées par les pays donateurs, et les financements obtenus de ces mêmes gouvernements ne sont pas toujours directement corrélés à la seule évaluation numérique des populations dans le besoin. Ceci témoigne du fait que, face aux grands dérèglements du monde, les États donateurs ont leur propre grille de lecture quant aux priorités humanitaires sur lesquels ils souhaitent s’engager financièrement. Les appels coordonnés des Nations unies ont ainsi appelé pour 28,1 milliards de dollars d’aide et récolté 17 milliards en 2018. Globalement, 39 % des sommes appelées n’ont donc pas été pourvues, soit un manque de 11 milliards de dollars. Depuis ces dix dernières années, ce phénomène de non-couverture des besoins identifiés est relativement stable, dans la même proportion d’un « manque à gagner » de 40 % des sommes appelées.

Le cumul des fonds gouvernementaux et fonds privés mobilisés a cependant augmenté de 30 % depuis 2014. Les ONGI ont réussi à suivre cette progression par des efforts soutenus de sollicitation de leurs donateurs, et ce malgré la forte augmentation des besoins annuels de l’aide humanitaire internationale.

Pour 2018, la RDC, le Yémen et le Bangladesh sont à l’origine de l’augmentation des appels coordonnés. L’enveloppe annuelle disponible est ainsi passée de 22 milliards de dollars en 2014 à près de 29 milliards de dollars en 2018, avec des fonds privés essentiellement collectés par les ONG qui se sont maintenues dans une proportion du quart de l’enveloppe globale.35

Les dons provenant des États restent largement prédominants, et proviennent d’un nombre restreint de pays

Concernant l’argent public, le financement du système humanitaire international repose essentiellement sur les pays développés, membres du Comité d’aide au développement (CAD) et de l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE). Cette dernière se définit comme « une organisation internationale d’études économiques, dont les pays membres – des pays développés pour la plupart – ont en commun un système de gouvernement démocratique et une économie de marché ».

Les pays extérieurs au CAD ont contribué en moyenne à 5 % de la somme totale versée par les gouvernements. Cette équation est restée globalement inchangée ces dix dernières années. Les puissances émergentes (BRICS : Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud) apportent des contributions insignifiantes, au regard de leur Revenu national brut, à l’aide humanitaire internationale. Ainsi, en 2010, la Chine a contribué à hauteur de 37,6 millions de dollars. Cette participation était alors inférieure à celle du Luxembourg (52 millions de dollars). Par ailleurs, 75 % des sommes injectées par la Chine l’ont été sous forme d’aide bilatérale aux gouvernements concernés par des crises humanitaires.

L’Union européenne dans son ensemble (la Commission et les États membres) est, depuis sa création, l’un des principaux bailleurs humanitaires au monde. En avril 1992, la Commission européenne crée l’Office humanitaire de la Communauté européenne (European Community Humanitarian Office - ECHO) devenu en 2004 la Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (DG ECHO). Les financements européens sont octroyés dans le cadre de partenariats avec 200 organismes, issus des trois grandes familles d’acteurs humanitaires.

Le financement de l’aide repose uniquement sur des contributions volontaires des États donateurs

Au milieu des années 2010, le cumul des nouvelles urgences, et la prolongation de conflits majeurs plus anciens (Syrie, Libye, Yémen…) franchissent le cap de 25 milliards de dollars des besoins estimés. Vont alors apparaître de nouveaux financeurs de l’aide humanitaire, non occidentaux, avec les contributions substantielles de la Turquie et des pays du Golfe.

Aide humanitaire internationale des gouvernements par région donatrice, 2009–2018.36

Ces grandes tendances restent d’actualité ces dernières années. En 2019, les États de l’Union européenne ont contribué à hauteur de 47 % du volume annuel de l’aide humanitaire mondiale, en recul, depuis l’année précédente, de 9 %. Les principaux donateurs ont été : la Turquie, les États-Unis d’Amérique, l’Allemagne, l’Union européenne, la Grande-Bretagne, les Émirats arabes unis et l’Arabie saoudite.37 La France est 12e en valeur absolue (avec 581 millions de $). Deux pays ont largement augmenté leurs contributions et sont rentrés dans le top ten des donateurs en 2018 : les Émirats arabes unis (+ 567 %), et l’Arabie Saoudite (+ 173 %). Les contributions financières de ces deux derniers pays sont très majoritairement attribuées à des conflits qui secouent leur voisinage, en particulier le Yémen.

20 plus gros contributeurs financiers à l’aide humanitaire internationale, gouvernements et institutions européennes, 2018.38

Les données qui précèdent ne tiennent pas compte des dépenses engagées par les pays hôtes au profit des réfugiés accueillis sur leur propre territoire, en dehors de la Turquie qui comptabilise plusieurs millions de réfugiés. A contrario, les principaux contributeurs, comme l’Allemagne, accueillent sur leur sol des dizaines de milliers de personnes ayant fui des zones de guerre, sans faire apparaître les financements engagés. La prise en considération de ces dépenses par la Turquie positionne ce pays comme le premier contributeur mondial. L’effort financier réalisé par la Turquie est largement soutenu par l’Union européenne suite à des accords financiers, signés en 2016, dans le cadre d’un « pacte migratoire » assorti d’une aide de trois milliards d’euros.39

Les ONG internationales, acteurs majeurs des actions humanitaires

Le financement du « système humanitaire mondial » repose donc sur deux sources principales, les fonds gouvernementaux, dont nous venons de voir les principaux contributeurs, et les fonds privés. Les organisations multilatérales, essentiellement les agences spécialisées des Nations unies (HCR, PAM, OIT, UNICEF, OMS) captent, en première attribution, 60 % des fonds gouvernementaux. Elles utiliseront une partie de ces financements pour soutenir des interventions portées par des ONG et/ou le mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Pour ce qui concerne l’origine de la collecte des fonds privés, elle est très majoritairement le fait des grandes ONG internationales qui collectent 87 % de ces fonds. Les agences des Nations unies – via l’Unicef en particulier – captent 10 % de ces financements. Le mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge obtient 3 % des fonds privés. Les dons des particuliers représentent la grande majorité des fonds privés des ONG, le mécénat d’entreprise et les fondations contribuent au reliquat. Les fonds privés représentent une moyenne de 58 % des sources de financement des ONG. C’est dire que, dans leur modèle économique global, la capacité à obtenir des financements de la part de donateurs individuels, via des campagnes marketing, revêt une grande importance et soulève des enjeux d’indépendance dont le chapitre 12 pointera pourtant les limites politiques et éthiques.

Les ONGI reçoivent ainsi directement environ 20 % de l’ensemble des fonds gouvernementaux soit 4 sur 20 milliards de dollars pour l’année 2018. Au total, les ONGI mettent donc en œuvre dans l’aide apportée sur le terrain : 5,7 milliards de fonds privés auxquels se rajoutent 4,1 de fonds public. Les 9,8 milliards de dollars, ainsi réunis, représentent 35 % de l’enveloppe annuelle destinée à la gestion des crises humanitaires. Il s’y ajoute des transferts financiers en provenance des fonds gouvernementaux perçus en première instance par les agences spécialisées des Nations unies, puis secondairement mis à la disposition des ONG. Ce sont donc près de 40 % des fonds mondiaux annuels qui sont engagés lors de projets mis en œuvre par les ONG : elles sont, de fait, des opératrices majeures de la gestion des crises humanitaires.

Un débat récurrent anime les organisations humanitaires depuis le Sommet humanitaire mondial d’Istanbul en 2016. Cette rencontre-bilan était organisée par les Nations unies pour tirer les enseignements des expériences vécues depuis l’accélération des besoins humanitaires liés aux crises déclenchées dans le sillon des « printemps arabes ». Elle a débouché sur un certain nombre de recommandations. L’une portait sur le nécessaire rééquilibrage entre les financements gérés par les organisations internationales et ceux confiés aux acteurs locaux, en particulier les ONG nationales présentes dans les pays en crise. Des conflits récents, ayant eu de lourdes conséquences humaines, ont en effet mis en évidence que, dans certains contextes, seule une solidarité de proximité, menée par des organisations nationales ou locales, était en mesure d’apporter des secours. C’est notamment le cas là où les intervenants étrangers ne sont pas les bienvenus, jusqu’à constituer des cibles clairement désignées par des groupes combattants. La recommandation d’Istanbul en la matière visait à ce que des intervenants, directement issus des pays en crise, mettent en œuvre 20 % de l’enveloppe financière annuelle, réunie par « la communauté internationale », à l’horizon 2020. En 2016, ils ne mettaient en œuvre que 3 % de l’enveloppe financière disponible. Nous verrons que cet objectif reste loin d’être atteint.40

27. Voir partie IV « Le moment politique ».

28. « La Banque mondiale au chevet des pays en guerre », Julien Bouissou, Le Monde, 29 février 2020.

29. Ce chapitre, et les données chiffrées qu’il utilise, est largement construit à partir des informations publiées par l’organisme de recherche indépendant Development initiatives, dans son rapport annuel Global Humanitarian Assistance, report 2019. Les traductions des légendes de chaque graphique sont de l’auteur. URL : https://devinit.org/publications/global-humanitarian-assistance-report-2019/

30. Development initiatives, Global Humanitarian Assistance, report 2019. 20 largest recipients of international humanitarian assistance by income group, 2008–2017, 28 p.

31. Banque mondiale Blog, Nouvelle classification des pays en fonction de leur revenu : actualisation 2016. URL : https://blogs.worldbank.org/fr/opendata/nouvelle-classification-des-pays-en-fonction-de-leur-revenu-actualisation-2016. Consulté le 16 juin 2020.

32. Banque Mondiale, données, RNB par habitant. URL : https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/NY.GNP.PCAP.PP.CD?end=2018&start=2018&view=map. Consulté le 16 juin 2020.

33. Development initiatives, op.cit., p. 20-21.

34. Ibid., p. 23, p. 24, p. 25.

35. Ibid., p. 28, p. 32, p. 33.

36 Ibid., p. 39.

37. Ibid., p. 36.

38. Ibid., p. 38.

39. « Quel est le bilan du pacte migratoire UE-Turquie au bout d’un an ? », Le Monde, 17 mars 2017. URL : https://www.lemonde.fr/international/article/2017/03/17/pacte-migratoire-ue-turquie-quel-bilan-un-an-apres_5096504_3210.html

40. Development initiatives, op.cit., p. 64.

Partie II
Ambiguïtés

Ambigu : Qui réunit deux qualités opposées, participe de deux natures différentes.

« Un caractère ambigu, un mélange de vertus et de vices. »

abbé Prévost

Philos. Mal déterminé, qui semble participer de natures contraires et appeler des jugements contradictoires. (Le Petit Robert, 2013)

Les conventions de Genève de 1949 et leurs protocoles additionnels de 1977, auxquels il convient d’ajouter les quatre principes d’humanité, de neutralité, d’impartialité et d’indépendance, constituent les repères fondamentaux qui guident l’action humanitaire. Ces références fédèrent les trois grands acteurs qui concourent à apporter une aide dans les situations de conflits : le mouvement de la Croix-Rouge, les ONG internationales et la famille des Nations unies, via les agences spécialisées.

Mettre en lumière les ambiguïtés qui peuvent accompagner le déploiement des ONG, évoquer les évolutions qui ont eu lieu dans la perception dont elles font l’objet, parfois les doutes qui peuvent apparaître les concernant, procèdent forcément de situations où leurs interventions côtoient le déploiement des deux autres familles. Or, chacune des entités est elle-même composite : le mouvement de la Croix-Rouge fait se côtoyer le CICR et les sociétés nationales, les Nations unies peuvent déployer différentes agences spécialisées dans la réponse humanitaire, mais restent subordonnées à la volonté politique de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. Les ONG sont nombreuses et d’une grande diversité. Pour les populations locales comme pour les groupes armés qui s’affrontent, faire la distinction et décrypter qui fait quoi, les logiques et les agendas de chaque organisation, relève parfois d’une complexe opération de lecture et d’interprétation. Difficile exercice d’anthropologie humanitaire qui consiste à vouloir analyser les mobiles et les comportements de ce qui, finalement, constitue trois grandes tribus qui cohabitent souvent.

Somalie, Kosovo, Afghanistan, Haïti, pour quelques crises anciennes, Syrie, Centrafrique, Nigeria, Soudan du Sud, Yémen, pour des conflits plus récents, sont des terrains de déploiement massif de l’aide. Il y règne dès lors un risque majeur de brouillage des positionnements de chacun des acteurs étrangers qui intervient. La compréhension est rendue plus complexe encore par la nécessaire coordination souvent confiée aux agences onusiennes via OCHA et les clusters. De telle sorte que les liens des ONG avec les instances politiques locales et avec celles de leur pays d’origine, ainsi que la question du multilatéralisme et des ses logiques dans le cas des Nations unies, peuvent devenir flous ou suspects. Ces doutes hypothèquent alors le positionnement souvent durement revendiqué de neutralité et d’impartialité des ONG, gage de leur capacité à intervenir partout, mais aussi garant de leur sécurité.

Un anniversaire qui traduit un dilemme

Chaque année, le 19 août est désormais une date remarquable, dédiée à l’aide humanitaire et à ses acteurs. Elle commémore un triste événement qui résonne comme un rappel de quelques-unes des zones grises et des débats qui concernent l’action humanitaire internationale.

Le 19 août 2003, un attentat à l’explosif ravageait le siège des Nations unies à Bagdad, tuant 22 personnes ; dont le représentant des Nations unies en Iraq, M. Sergio Vieira de Mello. En 2008, l’Assemblée générale de cette même organisation votera la résolution A/RES/63 139, instaurant « une journée mondiale de l’aide humanitaire », commémorée chaque jour anniversaire de l’attentat de Bagdad.

Cette journée retentit ainsi, non comme une célébration des milliers de vies sauvées, mais comme un rappel des dangers et obstacles qui se dressent désormais devant les démarches de solidarité : paradoxe d’un secours humanitaire de plus en plus exposé au risque d’empêchement.

L’attentat de Bagdad a tué des personnes pour des reproches qui ne leur sont pas directement et personnellement imputables. Il est venu sanctionner des postures et des actes bien antérieurs au déploiement de celles et ceux qui sont morts ce jour-là.

La première guerre du Golfe (1990-1992) s’achèvera par une défaite de l’Iraq, suite à son invasion du Koweït, après une opération militaire massive conduite par l’armée des États-Unis d’Amérique. La reddition du régime de Saddam Hussein sera assortie de mesures de coercition économique et d’un embargo sévère, dont l’objectif sera de brider la capacité du pays à restaurer un potentiel militaire de grande envergure. L’embargo visera également à susciter des tensions et des revendications populaires de nature à faire chuter le régime en place, sans qu’une telle destitution n’ait officiellement été le fait d’un pays tiers, mais procède du mécontentement populaire.

Ce processus sera recouvert des oripeaux d’une démarche présentée comme humanitaire et prendra la forme d’un programme « pétrole contre nourriture » tellement sévère qu’il sera à l’origine de privations extrêmes. Elles conduiront à la mort de dizaines de milliers d’Irakiens, sans pour autant aboutir au renversement espéré du chef de l’État.

Les Nations unies se verront confier la mise en œuvre de ce programme. Il donnera lieu à des fraudes et détournements massifs et restera, dans l’esprit des populations, comme dans l’analyse des dirigeants irakiens, un drame humain dont la mémoire collective attribuera le déploiement aux Nations unies.

C’est toute cette chaîne de souffrance que vient sanctionner l’attentat de 2003. Dès lors, la journée de commémoration du 19 août peut également être lue comme le rappel symbolique du caractère équivoque que peuvent parfois revêtir les interventions humanitaires, dès lors que sont dévoyés les principes qui fondent sa légitimité et les modalités de sa mise en œuvre.

Les ambiguïtés peuvent être de différentes natures, parfois contradictoires avec les principes de neutralité et d’indépendance : elles sont alors d’essence politique. L’évocation du programme « pétrole contre nourriture » en Iraq mais aussi des conflits au Nigeria et en Afghanistan en sont des traductions.

Les ambiguïtés, voire les dérapages, soulèvent des questions éthiques qui remettent en cause le principe d’altérité avec les personnes secourues. Est alors battue en brèche la revendication d’une commune humanité qui rend légitime la volonté d’intervention des secouristes. La négation de la culture de l’autre par des approches biomédicales sévères (épidémie Ebola en Afrique), ou l’opportunisme lié à la fragilité des personnes secourues pour en faire des objets de prédation sexuelle (suites du séisme en Haïti) illustrent de tels dérapages. Ces situations ne se déploient pas nécessairement sur des terrains de guerre, mais elles entretiennent cependant des liens avec les conflits. Elles expriment une forme de violence à l’égard des populations et prospèrent volontiers sur les zones d’affrontement où tous les repères sont bousculés. Les populations, alors confrontées à un dénuement extrême, sont particulièrement exposées à des risques majeurs d’arbitraire et d’abus de pouvoir. Toutes ces situations ont pour point commun de jeter le doute sur l’esprit même de la démarche humanitaire. Apparaît alors le double écueil de vouloir à toute force les nier, les occulter, de crainte de ternir les fondements de la démarche de solidarité ou, au contraire, de les caricaturer et d’en faire une généralité.

1.
Du Nigeria de 1967 au Nigeria de 2020 : les nouveaux « sans-frontières »

Le 18 juillet 2019, un convoi affrété par Action contre la Faim (ACF) est la cible d’une attaque au nord de Maiduguri, au nord-est du Nigeria, dans l’état du Borno, non loin de la frontière avec le Niger. Le Borno est l’une des régions, autour du lac Tchad, dans laquelle évoluent des groupes armés radicaux revendiquant une appartenance au mouvement Boko Haram. Selon les territoires, les postures et les alliances, ces combattants, figurant sur les listes du terrorisme international, prennent des noms différents : Islamic State of West Africa Province (ISWAP) au Nigeria.

Depuis environ 10 ans, le Borno, ainsi que deux autres états, Adamawa et Yobe, sont les territoires d’affrontements féroces entre les mouvements rebelles et la puissante armée nigériane.

Cette crise humanitaire demeure l’une des plus graves au monde, avec sept millions de personnes ayant besoin d’une aide vitale et 1,8 million de personnes déracinées, dont la grande majorité est des femmes et des enfants. Parmi elles, un certain nombre ont franchi les frontières pour aller se réfugier dans les pays voisins du Tchad, du Niger ou du Cameroun. Les déplacements de populations, ainsi que la mobilité et le déploiement de différents groupes rebelles qui s’affranchissent des frontières, ont, dès lors, installé ce conflit dans une dimension régionale.

Au cours des dix dernières années, le conflit a coûté la vie à quelque 27 000 civils et a dévasté des communautés, des villages et des villes entières dans les trois États les plus touchés.41 Alors que le pays est l’un des poids lourds démographique et économique du continent africain, la rébellion a prospéré sur plusieurs facteurs : dégradations environnementales locales, dont l’assèchement très préoccupant du lac Tchad et ses conséquences sur l’agriculture, le pastoralisme et la pêche locale, et, dans cet énorme État-continent, luttes tribales et politiques sur fond de négligence de l’État fédéral. Le Nigeria n’en bénéficie pas moins d’un ambitieux soutien international pour répondre aux besoins de base des personnes déplacées ; il est soutenu activement en cela par des fonds en provenance des États-Unis d’Amérique et de l’Union européenne.

Pour ACF, il s’agit d’un programme majeur, de plusieurs dizaines de millions de dollars annuels, au profit de 200 000 personnes dont la survie dépend, pour une large part, de l’aide alimentaire, des programmes de soins médicaux et des projets d’assainissement de l’eau, prodigués par plusieurs centaines de personnels. Les équipes œuvrent, par ailleurs, au repérage et à la prise en charge thérapeutique des cas de malnutrition aiguë et sévère repérés chez les enfants habitant la zone couverte par les programmes de l’association.

Lors de l’attaque du 18 juillet contre un convoi qui rentrait sur la capitale du Borno, en fin d’après-midi, un chauffeur de poids lourd a été tué et six personnes ont été kidnappées par les assaillants : une jeune femme employée par ACF et cinq hommes, trois recrutés ponctuellement pour acheminer du matériel et deux représentants du ministère de la Santé. Alors qu’un dispositif, pour négocier la libération des otages, s’est aussitôt déployé, empruntant des stratégies et des canaux divers, un premier homme est exécuté en septembre. Sa mort fait l’objet d’une macabre mise en scène vidéo-partagée, dans la droite ligne de la communication sur les réseaux sociaux dont certains groupes radicaux ont fait leur marque de fabrique et leur signature. Les efforts sont poursuivis, dans l’effervescence et le stress, avec des effets sur l’organisation dans son ensemble. Malgré tout, les quatre hommes encore détenus sont exécutés le 14 décembre 2019 et les preneurs d’otages annoncent, en même temps, que la jeune femme, chrétienne, sera réduite en esclavage, mais maintenue vivante.

Dans les jours qui suivent l’attaque du convoi, sans motifs clairs, autres que d’étonnantes accusations faisant état de prétendues complicités avec les rebelles, relayées par voie de presse – ce qui n’est ni fortuit ni anodin –, les locaux d’ACF sont fermés par l’armée nigériane et l’ensemble des programmes suspendus sine die. Il faudra plusieurs semaines de tractations, assorties d’une remarquable solidarité entre toutes les organisations humanitaires, pour que paraissent les conclusions d’une enquête aux contours confidentiels, diligentée par les autorités militaires – mais levant tout soupçon – et que les programmes reprennent. Au siège parisien d’ACF, l’événement sera l’occasion de sérieuses discussions pour décider de l’opportunité ou non, dans un tel contexte de dégradation sécuritaire, de maintenir les programmes d’action. En janvier 2020, une décision formelle du conseil d’administration, votée à une large majorité, décide de la poursuite, sous conditions, des programmes. Mais, tout le monde est bien conscient de la ligne de crête sur laquelle chemine l’organisation, entre la sécurité des équipes et la survie des populations auprès desquelles elles interviennent. Si le conseil ne se prononce ce jour-là que sur le Nigeria, l’ombre de nombreux autres pays d’intervention, d’autres terrains de crises majeures comme le Yémen, l’Afghanistan et l’Iraq, pour n’en citer que quelques-uns, plane sur les débats. Ce dilemme est désormais usuel pour les dirigeants humanitaires.

Pour un observateur attentif de l’histoire du mouvement humanitaire français, l’attaque du Borno fait émerger un questionnement nourri de la mémoire de la guerre du Biafra, événement crucial dans la construction du « sans-frontiérisme », et de la dynamique qui va progressivement amener l’émergence d’ONG françaises de stature internationale. Les ingrédients de la complexité propre à toute situation humanitaire, et les équivoques qui peuvent entourer son déploiement, étaient déjà réunis au Biafra : c’est l’objet du chapitre qui suit. Dans le cas du Borno, l’attitude des rebelles comme celle des autorités militaires sont très distinctes. Les conséquences, tant sur la capacité à agir que sur les conditions de sécurité, n’ont rien de commun avec celles qu’ont connues les pères fondateurs des grandes ONG françaises pendant la guerre du Biafra. Le regard de l’« Autre », celui qui observe désormais dans son pays l’arrivée des ONG, a changé. Il peut désormais être réprobateur ou agressif. Mais peut-être, chez certains dirigeants, dans le Nigeria de 2019, la mémoire des événements de 1967-1968 est-elle encore présente ?…

Sur fond d’indignation et de pétrole, tout a commencé au Biafra42

La guerre du Biafra a constitué le creuset de l’humanitaire contemporain. De mai 1967 à janvier 1970, ce conflit opposa le gouvernement central du Nigeria au peuple des Ibos (en majorité chrétien et animiste), après que celui-ci eut fait sécession à l’est du pays et proclamé la République du Biafra. Cette guerre civile meurtrière vit l’émergence d’une solidarité internationale d’un nouveau genre, plus dérangeante, plus « interpellative ». Elle donna naissance à une nouvelle génération de militants humanitaires. Leur innovation résida dans l’idée de faire peser le poids de l’opinion publique sur les décisions de politique étrangère. Les relations internationales d’un pays ne devaient plus être réservées aux seuls diplomates et militaires.

Tout avait commencé le 26 mai 1967 par un vote du conseil consultatif de la région de l’Est décrétant sa sécession. Le 30 mai, le lieutenant-colonel Odumegwu Emeka Ojukwu donne au nouveau territoire le nom de Biafra et lui attribue une capitale, Enugu. La réaction du gouvernement fédéral militaire (GFM) est immédiate : il déclare l’état d’urgence. Les « mesures policières » se transforment rapidement en une véritable guerre civile. Au plus fort des combats, Lagos engagera près de deux cent cinquante mille hommes.

Dès le mois de juillet, de violents combats éclatent entre les troupes nigérianes et celles du Biafra. En mai 1968, la région est coupée de la mer après la chute d’Onitsha et de Port Harcourt. Un blocus maritime de fait provoque une famine dévastatrice. En décembre 1969, une offensive forte de cent vingt mille hommes aura raison des dernières défenses rebelles après plusieurs mois du siège de ce qui allait bientôt être nommé le « réduit biafrais ». Le 12 janvier 1970, Ojukwu s’enfuit en Côte d’Ivoire, laissant à son second le soin de signer un cessez-le-feu inconditionnel. Ainsi s’achève la guerre du Biafra : trente-trois mois de combats ont fait des centaines de milliers de morts (causés majoritairement par la famine et les maladies) et déplacé plus de trois millions de réfugiés Ibo43.

La lutte politique et ethnique masquait un enjeu économique : c’est au Biafra que se trouvent les 4/5 de la richesse pétrolière nigériane, dont la production, en 1966, atteignait quatre cent mille barils par jour. C’est pourquoi les grandes puissances internationales et les compagnies pétrolières se préoccupèrent très vite de cette guerre civile.

Le Nigeria avait protesté contre les expériences atomiques françaises au Sahara. Les rapports entre Lagos et Paris ne sont donc pas bons. Cependant, la France décide de ne pas s’impliquer directement dans le conflit et décrète un embargo sur les armes. Elle fait savoir au Nigeria qu’elle ne reconnaîtra pas le Biafra. Les rebelles bénéficient toutefois d’une aide discrète en matériel et en hommes (notamment des mercenaires44) de la part du général de Gaulle. Paris voit en effet d’un bon œil l’affaiblissement politique de l’ancienne colonie britannique aux immenses richesses pétrolières.

L’indépendance du Biafra n’est officiellement reconnue que par quatre pays africains (Tanzanie, Gabon, Côte d’Ivoire, Zambie45) et par Haïti ; de leur côté, le Royaume-Uni et l’URSS appuient le gouvernement fédéral et lui fournissent des armes. Les États-Unis soutiennent également le Nigeria, mais s’opposent à toute vente d’armes aux deux parties. Coexistent ainsi dans cette guerre les ingrédients que l’on retrouve dans des conflits plus récents : radicalisation de la violence, mobilisation de l’identité46, défaut d’application du droit international de la guerre, utilisation de groupes armés privés, rivalités de blocs, dimension religieuse, intérêt pour la production d’hydrocarbures et interventions étrangères massives. « Dans l’étude de l’évolution de la violence en Afrique, la période 1955-1969 est deux fois et demie plus violente que la période 1990-1995, estime l’historienne Danielle Domergue-Cloarec. Dans la classification des conflits en nombre estimé de victimes, le Nigeria est au premier rang, le Rwanda occupant la cinquième place. »47

Une chaîne de solidarité internationale s’organise pour secourir les populations affamées, frappées par le blocus et les affrontements. Le Nigeria devient alors le théâtre du plus grand programme d’urgence depuis la Seconde Guerre mondiale, « SOS Biafra ». Mais l’absence de coordination tourne parfois à la cacophonie entre intervenants. Des associations originaires de plusieurs pays, dont l’Irlande, les États-Unis, l’Allemagne et la France, acheminent vivres et denrées de première nécessité. Elles sont pour une bonne part catholiques ou protestantes. Le gouvernement fédéral, qui ne facilite pas les livraisons – elles se font souvent de nuit, sur des aéroports de fortune –, est accusé de pratiquer un « génocide » des Ibos. Si Lagos multiplie les entraves au Comité international de la Croix-Rouge (CICR), ce dernier parvient à envoyer dix mille tonnes de vivres et de médicaments par mois aux trois millions de personnes concernées. Mais, malgré toute l’aide internationale, la mortalité est massive, et le territoire biafrais se réduit comme peau de chagrin.

En septembre 1968, une poignée de médecins pénètrent dans l’enclave sécessionniste du Nigeria, pilonnée par l’armée fédérale. Ils se sont engagés auprès de la Croix-Rouge française, à laquelle l’Élysée a demandé de s’impliquer. Le président de cette institution est alors un militaire, le médecin général Raymond Debenedetti. Depuis Libreville, au Gabon, sont organisés par voie aérienne des livraisons de vivres, de médicaments, mais aussi, sous bannière de la Croix-Rouge, des approvisionnements en armes et munitions pour la rébellion biafraise. Le délégué de la Croix-Rouge dans la capitale gabonaise est alors l’attaché militaire français dans ce pays, le colonel Merle.48 Les convois aériens humanitaires sont dénoncés par le Nigeria, dont l’armée va jusqu’à abattre en plein vol un avion du CICR. Grâce à la presse, le docteur Bernard Kouchner et ses amis dénoncent la famine et la guerre, enfreignant la règle du silence édictée par cette organisation.49 Il en surgira, quelques années plus tard, l’idée de droit d’ingérence défendue conjointement par M. Kouchner et le professeur de droit public, Mario Bettati.50

Interpellations médiatiques en synergie avec la diplomatie

Issue de la mobilisation en faveur de la population biafraise, cette impulsion allait donner naissance à Médecins sans frontières (MSF), d’abord, puis à plusieurs autres associations humanitaires françaises, dont Médecins du monde (MDM). Ainsi éclot la génération des « sans-frontières ». C’est donc dans le contexte d’une guerre pour la première fois très médiatisée que de jeunes médecins français dénoncent une dramatique situation locale et mobilisent l’opinion publique et les gouvernements.

Depuis 1968, le couple humanitaire-médias met sur le devant de la scène de nombreux drames de la planète, du Biafra à la mer de Chine, de la Somalie à l’Afghanistan, du Rwanda à la Bosnie, du Timor au Darfour, du Kosovo à l’Iraq. Un mariage pour le meilleur et pour le pire. On perçoit toutefois, sans faire de procès d’intention, ni injure à leur révolte, combien les interpellations médiatiques des pionniers de cet humanitaire contemporain étaient à l’époque en synergie avec la diplomatie hexagonale. L’intérêt des autorités françaises pour la production pétrolière était fort, d’où leur « sympathie » pour les sécessionnistes du Biafra.

Il s’agit là d’une ambiguïté fondatrice. En 1994, le Rwanda a offert une nouvelle illustration de la confusion des genres et des discours entre politique étrangère et action humanitaire, quand les troupes françaises (opération « Turquoise ») ont été mandatées par le Conseil de sécurité des Nations unies pour « sécuriser une zone » alors que se produit le génocide des Tutsis. Cette intervention permettra de protéger des génocidaires hutus fuyant vers ce qui est alors le Zaïre voisin.51

Ces doutes demeurent aujourd’hui, et les organisations non gouvernementales (ONG) humanitaires font l’objet de violences ciblées. En effet, il leur est parfois fait le procès d’être, parce qu’occidentales, forcément partie prenante dans les conflits qui impliquent leurs pays d’origine. Dans cette nouvelle donne, une claire dissociation entre humanitaire d’État et humanitaire non gouvernemental devient cruciale pour leur capacité d’action et leur sécurité. En cinquante ans, les rapports de forces mondiaux ont fortement évolué, de même que la perception de l’Occident, dans lequel le mouvement humanitaire contemporain plonge ses racines. L’immunité humanitaire ne va plus de soi. Comme le souligne avec acuité Régis Debray : « Que peuvent les réalités contre les représentations ? »52 Une interrogation aujourd’hui cruciale pour les humanitaires.

41. ONU info, Nigeria : après 10 ans de violences, la crise est loin d’être terminée, 1er août 2019. URL : https://news.un.org/fr/story/2019/08/1048891. Consulté le 13 mai 2020.

42. Ce texte a été publié par l’auteur dans Le Monde diplomatique, en septembre 2008. URL : https://www.monde-diplomatique.fr/2008/09/MICHELETTI/16263

43. Le chiffre d’un million de morts (et parfois deux millions) est régulièrement évoqué.

44. Tous les présidents de la Ve République ont laissé faire, sinon provoqué, des opérations mercenaires : le général de Gaulle puis Georges Pompidou, du Katanga au Biafra ; M.Valéry Giscard d’Estaing, des Comores au Bénin ; François Mitterrand, du Tchad au Gabon. Sous la présidence de M. Jacques Chirac, plusieurs opérations ont été tolérées : Zaïre (1997), Congo-Brazzaville (1997-1998, 2000), Côte d’Ivoire (2000, 2002)

45. Leur décision ébranla la toute jeune Organisation de l’unité africaine (OUA), attachée au principe de l’intangibilité des frontières, en faisant craindre d’autres démembrements d’État sur le continent.

46. La question religieuse traverse le conflit : les Biafrais sont majoritairement chrétiens et animistes ; la junte de Lagos est dominée par les musulmans. S’ajoute à ces tensions un conflit larvé entre Yoroubas et Ibos.

47. Danielle Domergue-Cloarec et Antoine Coppolani (dir.), Des conflits en mutation ? De la guerre froide aux nouveaux conflits, Complexe, Bruxelles, 2003, p. 137-150.

48. François-Xavier Verschave, La Françafrique, Stock, Paris, 2001, p. 150.

49. Max Récamier et Bernard Kouchner, « Biafra, deux médecins témoignent », Le Monde, 27 novembre 1968.

50 Lire : Mario Bettati et Bernard Kouchner, Le Devoir d’ingérence, Denoël, Paris, 1987, et Mario Bettati, Le Droit d’ingérence, Odile Jacob, Paris, 1996.

51. Sur les événements au Zaïre, lire : Colette Braeckman, « Guerre sans vainqueurs en République démocratique du Congo », Le Monde diplomatique, avril 2001.

52. Régis Debray, Un candide en Terre sainte, Gallimard, Paris, 2008, p. 149.

2.
Afghanistan : un paroxysme dans la confusion des genres

L’Afghanistan est né sur les marges de trois grands empires : la Russie au nord, la Perse à l’ouest et l’empire anglais des Indes à l’est. Terre de migration, passerelle entre civilisations, terre de richesses, terre de conflits.

La métaphore veut que les massifs vertigineux, qui rendent de larges pans du pays inaccessibles l’hiver, résultent des frictions entre les trois empires et que cette « tectonique des plaques » a fait se dresser les montagnes haut dans le ciel.

De fait, l’Afghanistan a souvent connu la violence comme les convoitises étrangères.

En mars 2020, a été signé à Doha, au Qatar, un fragile accord de paix entre les États-Unis d’Amérique et les représentants des talibans, rebelles majoritairement issus de l’ethnie Pashtoune qui domine le pays et la vie politique depuis des générations. Cet accord met un terme à la dernière séquence d’une guerre qui a démarré en 2001, avec l’entrée d’une coalition de l’OTAN, sous commandement américain.53 Il intervient pourtant alors que le président et son rival, Ashraf Ghani et Abdullah Abdullah, continuent de revendiquer la victoire, à l’issue des élections présidentielles de septembre 2019. Le gouvernement en place n’a d’ailleurs pas été convié à participer au processus de négociation de Doha.

Dans l’histoire récente de l’Afghanistan, la violence a commencé en 1979 avec le déploiement des troupes soviétiques pour soutenir le régime alors arrivé au pouvoir et favorable à Moscou. Avec la retraite de l’armée soviétique, en 1989, le pays sort des « écrans radars » des grandes puissances.

L’indifférence occidentale perdurerait peut-être encore, si le régime taliban n’avait pas hébergé Oussama Ben Laden et son état-major. C’est depuis l’Est afghan, où sont installés les dirigeants d’Al Qaïda, que seront planifiés et dirigés les attentats du 11 septembre 2001 contre les États-Unis.

Pas plus que les soviétiques, l’OTAN et ses alliés n’auront réussi, depuis leur entrée sur le territoire afghan fin 2001, à vaincre les talibans…

En parallèle de combats qui ont débuté en 1979, l’Afghanistan aura été la pépinière de nombreuses ONG françaises, dans le sillage de la création de Médecins sans frontières en 1971 : Afrane, Acted, Aide Médicale internationale, Médecins du Monde, Solidarités… Leur montée en puissance aura prospéré sur les aides financières massives mises à leur disposition par les États-Unis et l’Europe, ravis de voir les « French Doctors » soutenir les territoires contrôlés par les rebelles dressés contre l’occupant soviétique. Parmi les dirigeants des ONG alors présentes, l’antitotalitarisme est un mobile, l’anticommunisme l’est parfois également.

À partir de 2001, et avec l’intervention de l’OTAN, l’ambiguïté des acteurs humanitaires prendra une autre teinte, due, cette fois, aux postures prises par les Nations unies et aux tensions fondatrices de cette organisation, entre préoccupations humanitaires et logique politique.

En 2016 et pour la 10e année consécutive, l’Afghanistan aura fait partie des 10 pays ayant le plus bénéficié de l’aide humanitaire internationale54 avec l’Éthiopie et la Palestine.

Durant 40 ans de violence, la conflictualité aura évolué dans ses déterminants comme dans son expression, amenant les différents protagonistes de l’aide à des repositionnements constants, en fonction des contextes politiques qui ont prévalu pendant cette longue période.

Le pays de « l’éternité en guerre »

Dès les années 1950, la position géographique de l’Afghanistan en fait un terrain d’expression de la guerre froide et des rivalités entre les États-Unis et l’Union soviétique. Pour certains auteurs, il faut voir dans les modalités de l’aide au développement qui a alors été octroyée à ce pays par les grandes puissances, la source du divorce entre villes et campagnes, puis l’une des explications de la grande famine de 1972, et enfin le ferment de la crise politique de 1978, laquelle conduira à l’intervention soviétique.55 Se succéderont alors différentes séquences, après l’entrée de l’Armée rouge en 1979 : dix années de résistance des « moudjahidines » (personne qui prend les armes au nom de l’Islam) pour la chasser en février 1989, puis trois années supplémentaires pour faire tomber le régime communiste en 1992. Suivront encore deux années de guerre civile, avant l’entrée en scène des talibans en 1994. Leur conquête du pouvoir deviendra effective en 1996 et, avec elle, une chape de plomb va recouvrir le territoire dès 1997.

Les attentats du 11 septembre 2001 conduisent à une nouvelle intervention armée étrangère, sous mandat de l’Organisation des Nations unies (ONU), pour mettre en déroute le régime du mollah Omar, accusé de protéger Oussama Ben Laden. S’ensuit l’installation durable des troupes de l’OTAN, engagées dans une guerre antiterroriste revue en mission de contre-insurrection et, au bout du compte, une nouvelle succession d’incommensurables souffrances pour la population civile.

Alors que la violence est repartie à la hausse depuis 201756, la situation sur place interroge le mouvement humanitaire sur un risque d’empêchement à agir auquel il est confronté, lequel se propage aujourd’hui bien au-delà du conflit afghan, comme cela a été évoqué dans le chapitre précédent consacré au Nigeria.

Un creuset de l’humanitaire contemporain

L’action humanitaire est une constante dans l’histoire troublée de l’Afghanistan. Elle a été affectée par des changements structuraux dans la nature des conflits successifs, ainsi que par l’évolution plus large des stratégies adoptées par la « communauté internationale ». Des périodes de politisation et de manipulation extrêmes ont alterné avec des périodes où les principes humanitaires étaient plus faciles à respecter. Les vicissitudes politiques et militaires ont, à leur tour, créé d’énormes besoins humanitaires. La manière dont la « communauté internationale » – et en particulier l’Organisation des Nations unies – a répondu à ces besoins d’assistance et de protection, ainsi que l’évolution de cette réponse au cours du temps, ont été fortement influencées par des enjeux politiques qui allaient souvent à l’encontre des objectifs humanitaires.

À partir de 1979, à chaque étape politique, a correspondu une forme d’intervention distincte de la part des humanitaires

La première phase s’étend de l’invasion soviétique à la chute de Najibullah (1979-1992). Cette phase comprend deux étapes distinctes : celle de la solidarité transfrontière, au cours de laquelle les ONG et les agences humanitaires de l’ONU ont opéré, par nécessité, uniquement depuis les pays voisins, en particulier le Pakistan. Puis l’arrivée des organisations humanitaires sur place en Afghanistan a été rendue possible, ainsi que les premières tentatives d’établissement d’un mécanisme solide de coordination de l’action humanitaire par l’ONU. La solidarité déployée depuis le Pakistan a pu reposer sur les liens communautaires transfrontaliers de la tribu Pashtoune, coupée en deux par l’indépendance du Pakistan en 1947. Lorsque le régime de Najibullah s’effondre en avril 1992, l’Afghanistan disparaît des écrans radars. Il n’y a plus d’enjeux idéologiques pour lesquels se battre. L’Afghanistan devient un orphelin de la guerre froide, après avoir été, conformément au vœu du président Reagan, « le tombeau de l’Armée rouge ».

Pour l’aide humanitaire, une deuxième phase s’ouvre alors. Elle comprend la guerre civile et s’achève sur la victoire des seigneurs de la guerre et leur éphémère contrôle du pouvoir (1992-1996). C’est le temps du chaos, visible notamment par l’effondrement complet des institutions qui entrave la fourniture de l’aide. Pour les humanitaires, s’ouvre alors une période d’extrême instabilité pour déployer leurs actions comme pour trouver des financements.

La troisième phase couvre en intégralité la période talibane, après qu’ils aient repris le pouvoir aux chefs de guerre. Le régime taliban, par la relative indifférence internationale dans laquelle il s’installe, permet une meilleure application des principes humanitaires. Les programmes d’aide peuvent se déployer dans un contexte où la sécurité est restaurée. Mais l’accès aux populations est possible au prix d’âpres et incessantes négociations avec les autorités talibanes, en particulier pour la délivrance de l’aide et des soins aux femmes.

Les ruptures du respect des principes humanitaires, induites par la succession des séquences politiques et l’alternance des protagonistes du conflit, vont connaître un basculement durable et gravement préjudiciable, dans le sillage des attentats contre les Twin Towers aux États-Unis.

La défaillance du mandat humanitaire de l’ONU

Une nouvelle phase débute ainsi, après le 11 septembre 2001, toujours en vigueur en 2020.57 On passe alors d’une laborieuse reconstruction de l’État, sous la férule d’un pouvoir théocratique, au retour au chaos. L’engagement fort de la « communauté internationale » depuis 2001 est, une fois de plus, marqué par la prédominance de la politique sur le respect des principes humanitaires dans la recherche vaine d’une paix durable. Cette phase voit d’abord la rhétorique du « post-conflit » tenir le haut du pavé dans le discours de l’ONU, où la nécessité de l’action humanitaire est reléguée au second plan. Ce discours artificiel procède de la volonté – imposée par la coalition étrangère – d’entériner l’idée que le pays est désormais en paix, apte à se préoccuper de l’étape de reconstruction de ses institutions et infrastructures.

Dans un second temps, les réalités invalident ce discours : l’aide humanitaire peut alors se déployer, non sans arrière-pensées de la part de la coalition étrangère.

Avec le début de l’opération « Enduring Freedom » en 2001, l’ONU prend, en effet, des positions dévoyées : elle opte pour une position complètement alignée sur celle d’un des belligérants (l’OTAN) et n’agit pas comme un négociateur impartial dans les pourparlers de paix. De plus, sa branche humanitaire, OCHA, ainsi que l’ensemble de la « communauté humanitaire », ne négocient pas vigoureusement l’accès aux zones contrôlées par la partie adverse, désertant parfois brusquement des territoires où des ONG travaillent au contact des autorités talibanes. Les Nations unies ne prêchent pas non plus ouvertement pour le respect des principes humanitaires avec toutes les parties du conflit, alors même que la résolution 46/182 de l’Assemblée générale de l’ONU donne spécifiquement la responsabilité à l’OCHA de « faciliter activement, y compris par la négociation si nécessaire, l’accès des organisations opérationnelles aux zones sinistrées en obtenant le consentement de toutes les parties concernées ». L’asymétrie dans le déploiement de l’aide, représente un échec du mandat d’OCHA et traduit le manque de leadership des Nations unies face à la coalition militaire durant cette crise.

Le coordonnateur humanitaire de l’ONU occupe, à la fois, les fonctions de Représentant spécial adjoint du Secrétaire général (RSASG), responsable de l’aide, et de coordonnateur résident de l’ONU en charge des aspects politiques. Cet amalgame souligne les conséquences de l’intégration du point de vue humanitaire : il est difficile, sinon impossible pour une même personne, d’être un défenseur d’une action humanitaire impartiale et d’agir, en parallèle, comme l’interlocuteur principal sur les questions de développement et de reconstruction avec le gouvernement et les forces de la coalition.

Ainsi, les principaux financeurs, à l’unisson des forces de la coalition, ne veulent d’abord pas reconnaître la gravité de la crise humanitaire liée au conflit. Ils n’encouragent pas l’ONU à s’éloigner des villes occupées par le gouvernement pour évaluer la situation humanitaire sur le terrain. L’OCHA et le RSASG font très peu pour engager le dialogue avec l’autre partie belligérante, ennemie de la coalition menée par l’OTAN.

Le positionnement unilatéral de l’ONU découle des diverses résolutions du Conseil de sécurité qui ont établi l’UNAMA (la Mission d’assistance des Nations unies pour l’Afghanistan) et soutenu l’ISAF (International Security and Assistance Force, les troupes de la coalition internationale sous commandement de l’OTAN). Ces résolutions font sans cesse référence à des synergies et à une cohérence entre le représentant spécial de l’ONU, les forces militaires étrangères, et le gouvernement afghan. Les nombreuses allusions aux liens entre la montée en puissance civile et militaire américaine et les activités de l’UNAMA soulignent l’impression que l’ONU est indissociable de l’intervention militaire internationale.

De façon générale, la confiance des Afghans en l’ONU est ainsi profondément rompue.

Protégée par des murs anti-explosifs toujours plus hauts pour se préserver des attentats, la « communauté humanitaire », faisant face à des pressions de toutes parts, s’isole de la population afghane qu’elle est censée aider. Le danger d’être associé au gouvernement, ou aux forces de la coalition, entraîne des risques sécuritaires que beaucoup d’ONG ne sont pas prêtes à prendre. De graves vulnérabilités de la population en dehors des villes, qui exigent une attention urgente, ne sont pas prises en charge. La majorité des agences internationales qui se réclament d’un mandat humanitaire, autant l’ONU que les ONG, deviennent plus préoccupées de leur sécurité face aux dangers encourus. Elles ne repensent pas pour autant de nouvelles modalités d’intervention pour maintenir leur aide partout où elle est nécessaire. Elles admettent ainsi, de fait, que leur champ de responsabilité est défini par des considérations politiques et de sécurité, plutôt que par l’intensité des besoins et l’impératif de sauver et de protéger des vies. La question du clivage « centre-périphérie » et du divorce entre les villes et les campagnes, telle que l’aide internationale l’avait amorcée dans les années 1950, émerge encore. C’est sur ce clivage que les talibans « non internationalistes » (qui prônent la prise du pouvoir sur le territoire afghan et non le jihad universel) vont prospérer jusqu’à contrôler à nouveau une large partie du territoire national en 2017.58 Un autre mécanisme, parallèle au défaut de positionnement de l’ONU, contribue à brouiller la perception à l’égard des acteurs de l’aide internationale : le positionnement des forces armées dont le discours devient résolument « humanitaire ».

La montée en puissance de la nouvelle doctrine militaire des États-Unis

Au milieu des années 2000, circule dans les cercles décisionnels occidentaux l’idée que l’OTAN perd la guerre en Afghanistan.59 Le leader américain prend conscience de l’urgence de la question afghane. Les forces américaines doublent, entre 2007 et 2008, pour atteindre 48 000 hommes, puis 65 000 en 2009 et près de 100 000 en 2010. Suite à l’amélioration de la situation sécuritaire en Iraq, les troupes sont désormais redéployées sur le terrain afghan.60 Le conflit est ainsi repris en main par les militaires américains, chantres de la contre-insurrection, d’abord sous le commandement du général McChrystal, puis sous celui du général Petraeus, avec des renforcements de troupes accordés par le président Obama (17 000 hommes supplémentaires et 30 000 hommes par la suite).

L’objectif est de produire des résultats concrets en termes de stabilisation militaire. La contre-insurrection ainsi repensée, par-delà l’augmentation considérable des troupes sur le terrain, entend remédier aux échecs des phases précédentes en obtenant le soutien de la société civile afghane par des actions civilo-militaires. La lecture des guidances, signées du général Petraeus et données par l’ISAF à ses troupes, l’illustre clairement : le fait de sécuriser et de servir la population, de vivre parmi les gens, de combattre la culture d’impunité et d’aider les Afghans à construire une gouvernance acceptable, figurent parmi les premières recommandations, avant même la notion de combat contre les talibans.

L’aide humanitaire et, en son sein, ceux qui en sont des porteurs essentiels, les ONG, se voient assigner une fonctionnalité précise dans ces projets, au travers d’un dispositif spécifique : les Équipes de reconstruction provinciales (ERP).

On constate alors l’évolution d’une réflexion générale sur l’humanitaire, au sein des institutions diplomatiques et militaires des pays intervenants. L’aide humanitaire est érigée comme un moyen alternatif d’intervention dans des États corrompus, voire en déliquescence. Elle permet d’obtenir un meilleur degré d’efficacité dans la délivrance de l’aide ou dans la mise en place des infrastructures, des services de base et dans la réintégration des combattants. L’humanitaire a des effets potentiels de légitimation très importants, en termes de reconnaissance des populations locales, et permet de maintenir un soutien aux interventions auprès des opinions publiques des pays intervenants. De plus, les ONG représentent un apport économique très important en créant des emplois et en fournissant des ressources de première nécessité pour la population.

« Gagner les cœurs et les esprits »

L’argent est utilisé comme une arme essentielle.61 Sa distribution est censée contribuer à une plus grande loyauté des populations : un trait dénoncé par des ONG comme une militarisation de l’aide.62 Les militaires ont leurs propres ressources pour mettre en œuvre cette stratégie. L’armée américaine a ainsi doublé, pour 2010, les fonds disponibles immédiatement – sans procédures bureaucratiques de contrôle et de transparence, appelés Commander’s Emergency Response Funds (CERF) – à hauteur de 1,2 milliard de dollars.

Mais la nouvelle stratégie passe surtout par une plus grande intégration de l’aide délivrée par les États ou les ONG, en liens étroits avec des considérations tactiques militaires. Ceci n’est pas sans générer des controverses avec certaines ONGI. Cela a ainsi été le cas entre l’administration Obama et International Rescue Committee, en novembre 2009, au moment de l’annonce du surge afghan (forte augmentation des effectifs militaires des États Unis envoyés dans ce pays). Dans la doctrine contre-insurrectionnelle, l’aide est perçue comme une arme, beaucoup plus fortement encore qu’elle n’a pu l’être pendant la guerre froide. L’armée tend, désormais sans complexe, à canaliser l’aide en congruence avec des objectifs militaires.

Ce processus se déroule concrètement au niveau local : les ONG sont fortement incitées à mettre en application des programmes étatiques, ou décidés de concert avec les Équipes de reconstruction provinciale, souvent des projets avec des résultats rapides (quick impact projects), dans le cadre de la stabilisation de districts bien déterminés. Ainsi en va-t-il des programmes de développement ruraux auprès des communautés de base, où l’accès aux soins dépend entièrement des ONG, par déficience de l’État afghan. Ces programmes sont souvent mis en œuvre sous le regard intrusif des militaires de la coalition.

Ce processus prend de l’ampleur autour de deux acteurs-clés de la coordination et du financement des actions : l’USaid (aidée par l’agence de coopération britannique, Department For International Development – DFID) et la Banque mondiale. L’USaid est de plus en plus intégrée aux objectifs diplomatiques et militaires. La moitié de l’aide de l’USaid va alors dans les provinces en guerre, considérées comme les plus dangereuses, celles où la guérilla est la plus active et puissante : Nimroz, Helmand, Zabol, Kandahar ou Uruzgan.63

Les intervenants humanitaires s’installent dès lors dans un paroxysme de la confusion des genres. Ils sont confrontés à la suspicion des talibans, à la manipulation par le commandement des troupes de l’OTAN, à la subordination sans complexe des agences opérationnelles de l’ONU au pouvoir politique du leader américain. La rhétorique officielle reste que le pays est en bonne voie de « reconstruction », alors que les besoins demeurent immenses sur des pans du territoire qui deviennent dangereux. C’est précisément vers ces zones que les financeurs américains et anglais encouragent les acteurs humanitaires à travailler. Se met ainsi en place une stratégie clairement assumée d’aider, autant que faire se peut, la coalition à éviter la bascule complète de la population dans le camp des talibans.

L’accord de Doha, signé début 2020, traduit en pratique l’une des leçons apprises de la guerre du Vietnam, dont l’Afghanistan aura constitué une forme de répétition : il faut partir, avant de devoir assumer la défaite militaire. Dans les deux opérations extérieures menées par les États-Unis, on retrouve des dénominateurs communs : déroute militaire et mensonges d’État.64

Ainsi donc, les majestueuses montagnes afghanes ont été le décor des interventions de nombreuses ONG internationales, parfois même leur berceau. De 1979 à 1989, elles sont intervenues auprès de groupes rebelles opposés au gouvernement communiste en place à Kaboul, soutenu par la puissante Armée rouge. La rhétorique occidentale parlait alors d’une aide humanitaire fournie aux « combattants de la liberté », ceux-là mêmes que les Soviétiques qualifiaient de terroristes. L’Afghanistan aura été la plus importante opération menée par la CIA depuis la Seconde Guerre mondiale.

Douze ans après le départ des Soviétiques, en 2001, c’est l’OTAN qui intervient dans le pays, à la tête d’une coalition internationale qui entend afficher sa solidarité avec les États-Unis. Cette fois, les « terroristes » sont ceux-là mêmes que la CIA avait armés et soutenus pour qu’ils puissent combattre et affaiblir l’armée russe. Dans le sillage de l’OTAN, les ONG sont alors encouragées à se mettre résolument au service de la politique du gouvernement installé au pouvoir et soutenu par la coalition internationale. Surprenante inversion de posture. Mais les ONG ont mûri. Elles sont bien au clair du rôle qu’on veut leur faire jouer pour « gagner les cœurs et les esprits ». Elles ont appris désormais à évoluer, sans complexe ni ingénuité, dans le jeu subtil et manipulateur du « Big game » orchestré par les grandes puissances, en matière de relations internationales. Elles ne sont pas dupes mais elles constatent, au jour le jour, les effets de ce conflit qui n’en finit plus. Jusqu’à ce que soit atteint une forme de pacification effective que toutes espèrent proche, la population vit dans un extrême dénuement. C’est pour cette raison que les ONG continuent, malgré les dangers et les manipulations, à demeurer auprès d’un peuple qu’elles côtoient, pour certaines, depuis leur naissance.

L’histoire des humanitaires dans le pays de « l’éternité en guerre », en conférant un rôle central aux Nations unies, a fait se confondre, jusqu’à la caricature, le télescopage entre les considérations humanitaires et politiques. Il y a dans cette expérience matière à réflexion, car l’ONU joue désormais un rôle crucial dans la coordination et le financement de l’ensemble des acteurs humanitaires mondiaux.

53. Jacques Follorou, « Accord historique entre Washington et les talibans », Le Monde, 3 mars 2020.

54. Development Initiatives, Global Humanitarian Assistance, report 2016, p. 53.

55. G. DORRONSORO, « Les enjeux de l’aide en Afghanistan », Cultures et Conflits no 11, 1993, pp. 93-112.

56. J. FOLLOROU, Le Monde, 23-24 juillet 2017.

57. A. DONINI, « Les Nations unies entre démission et compromis », in P. MICHELETTI (dir.) « Afghanistan, Gagner les cœurs et les esprits », RFI/Presses Universitaires de Grenoble, 2014, pp. 163-183.

58. J. FOLLOROU, « Les talibans afghans se disent prêts à gouverner », Le Monde, 5 juillet 2017.

59. P. DROZ-VINCENT, « Le leader américain : de la valse-hésitation à la nouvelle doctrine militaro-humanitaire », in P. MICHELETTI (dir.) « Afghanistan, Gagner les cœurs et les esprits », RFI/Presses Universitaires de Grenoble, 2014, pp. 121-137.

60. G. PARIS, « Trump s’engage à « gagner la guerre » en Afghanistan », Le Monde, 28 août 2017.

61. Center for Army Lessons, Handbook n° 09-27, Commander’s Guide to Money as a Weapon System, US Army Combined Arms, Fort Leavenworth (Kansas), Avril 2009. Cité par P. DROZ-VINCENT, op.cit., p. 133.

62. R. NORDLAND, « UN rejects ‘Militarization’ of Afghanistan Aid », The New York Times, 17 février 2010.

63. M. WALDMAN, Falling hort, Aid Effectiveness in Afghanistan, Kaboul, Acbar Advocacy Series, mars 2008, cité par P. DROZ-VINCENT, op.cit., p. 290.

64. Georges Lefeuvre, « Débandade américaine en Afghanistan », Le Monde diplomatique, avril 2020.

3.
Scandale sur fond de prédation sexuelle

Le 21 mai 2018, le quotidien Libération titre en couverture, « Abus sans frontières », pour évoquer le résultat d’une enquête, menée par le journal, concernant des faits de violence sexuelle au sein des organisations humanitaires, mettant ainsi un nouveau coup de projecteur sur des dérapages identifiés en la matière.

C’est d’Haïti qu’est venu le choc initial. Il secoue alors les organisations humanitaires, cloue Oxfam au pilori et, dans un vent de panique, amène tous les acteurs à s’interroger, à diligenter en urgence des investigations sur leurs programmes, à déclencher – parfois – de préventifs actes d’autocritique, pour finalement prendre de salutaires mesures de surveillance et de sanction du phénomène mis en lumière.

La transposition d’un modèle démocratique dans le champ des relations internationales

Le chapitre consacré aux ONG évoque la tradition de contre-pouvoir de citoyens qui décident de se regrouper, autour de thèmes et d’enjeux spécifiques, dans des associations. En Grande-Bretagne, cette logique a été appliquée aux relations internationales dès le début du xxe siècle. Des citoyens se dressent contre différentes sanctions appliquées par le gouvernement anglais à l’égard de populations civiles, lors de conflits internationaux. Care, Save the Children et Oxfam naîtront de cette dynamique.

Dans les démocraties européennes, la science politique nous enseigne que les ONG s’inscrivent ainsi dans une confrontation salutaire, admise avec les gouvernements et autres détenteurs de pouvoir, telles les grandes compagnies privées. La société civile s’organise dès lors afin de faire évoluer les politiques publiques et œuvrer à coconstruire leurs perpétuelles mutations et adaptations. Pour peser dans les débats, les ONG tirent leur légitimité de trois registres : leur volume et leur puissance d’action, leur expertise dans le domaine d’intervention qui est le leur, leur capacité de dénonciation au nom de valeurs morales. Les ONG internationales s’inspirent de ce modèle pour essayer de le transposer à l’extérieur des frontières. Elles espèrent peser, de la place qui est la leur, sur une forme de gouvernance mondiale. Handicap international et ses combats sur l’usage des mines antipersonnel, les publications et rapports d’Action contre la Faim sur les questions d’insécurité alimentaire, les dénonciations de Médecins du Monde sur le prix de certains médicaments, les témoignages de MSF sur l’usage des gaz toxiques contre la population civile en Syrie, sont des déclinaisons de ces trois registres de légitimité.

Ce n’est pas le lieu ici d’examiner les multiples problèmes que soulève cette transposition. Mais retenons que l’action humanitaire internationale se déploie dans des circonstances faites d’asymétrie : asymétrie du pouvoir financier de ceux qui apportent l’aide ; asymétrie liée à leurs savoirs scientifiques et techniques ; asymétrie que manifeste leur puissance logistique ; mais aussi, lors des conflits, celle qui résulte de la sidération psychologique de personnes soudain jetées hors de leurs domiciles, poussées sur les routes, regroupées (parfois parquées) dans d’immenses camps de réfugiés. De plus, contrairement à la culture politique de leurs pays d’origine, les ONG rencontrent, sur le terrain, des gouvernements pour lesquels leur modèle et leur place en tant qu’acteurs politiques ne sont pas la référence. Elles interviennent dans des États qui revendiquent leur souveraineté et l’exercice d’un pouvoir qui n’a pas intégré, historiquement, la place, sous cette forme, des sociétés civiles. Les ONGI côtoient parfois des dirigeants politiques despotiques, prédateurs ou des gouvernements en pleine déliquescence dans leur capacité à exercer leurs responsabilités.

Par ailleurs, au mouvement humanitaire sont attachées des dimensions fortement idéalisées : la revendication d’une certaine forme de générosité, une justification à agir qui se fonde sur le sentiment d’appartenance à une « commune humanité » et la prise de risque sur des terrains de conflit. Mais l’idéal symbolique, par essence, ne peut souffrir d’aucune faiblesse. Le mouvement des ONGI, dans son ensemble, en fait l’expérience douloureuse avec la révélation des violences sexuelles en Haïti. Le scandale est hautement dangereux pour le modèle économique de ces organisations, car la confiance des financeurs, gouvernements et donateurs individuels, se trouve, dès lors, compromise.

L’expertise contre la morale

Les acteurs de la solidarité peuvent, comme dans toute entreprise humaine, abriter de silencieux prédateurs qui profitent du désarroi, du dénuement, du chaos, pour faire des lieux de leurs interventions des terrains de chasse sexuelle. Parmi les personnels qui côtoient ces fragilités, il se trouvera toujours des profiteurs aux aguets qu’il faut savoir détecter, tracer, exclure et condamner. Comme il peut en exister, chez nous en France, parmi les enseignants, les éducateurs, les responsables religieux ou politiques (…). De la même façon, la promiscuité des conditions de vie sur les lieux de crise peut créer les conditions de toutes formes de harcèlement au sein d’équipes confinées, limitées dans leurs mouvements par l’insécurité qui les entoure parfois.

La situation d’Oxfam est emblématique des mécanismes et différentes caractéristiques évoquées ci-dessus. L’association s’inscrit, dès sa naissance, dans la confrontation démocratique et pacifique avec les pouvoirs politiques. Elle construit, en Grande-Bretagne et dans d’autres pays où elle est implantée, de solides et actifs réseaux militants. Elle produit chaque année des rapports, qui font référence, sur l’alimentation, les questions environnementales ou les relations commerciales asymétriques entre pays riches et pays en développement. Ainsi, dès après les révélations du mois de février 2018 en Haïti, Oxfam publie deux rapports largement relayés dans la presse française et internationale. Le premier porte sur les difficultés à atteindre les objectifs financiers de 100 milliards de dollars annuels pour alimenter le « fonds vert » destiné à lutter contre le réchauffement climatique. Le second traite de la répartition des bénéfices au sein des grandes sociétés. Sur ces deux sujets, l’ONG internationale est considérée comme experte dans les analyses délivrées. La production de ces savoirs n’excuse en aucune façon le scandale révélé, mais, a contrario, les graves comportements d’individus isolés ne peuvent déconstruire les apports concrets de l’institution dans son ensemble.

Dans le rapport de force entre l’ONG et le gouvernement britannique, après le dévoilement du scandale sur les pratiques sexuelles, une avancée est aussitôt remise en cause par la majorité conservatrice au pouvoir. Elle entend revenir sur le montant de l’Aide publique au développement, âprement négociée entre les acteurs de la solidarité et le gouvernement anglais. Or, Oxfam a beaucoup œuvré pour que Londres respecte les engagements internationaux pris par le gouvernement anglais, à savoir, consacrer 0,7 % du PIB à l’aide au développement. D’où l’insistance d’une certaine presse britannique à jeter l’opprobre sur l’ONG anglaise. Dès le lendemain des révélations, Jacob Remord, leader de l’aile droite du Parti conservateur, avait déposé au 10 Downing Street (résidence du Premier ministre du Royaume-Uni à Londres) une pétition de 100 000 signatures, rassemblées par le quotidien europhobe Daily Express, demandant de « stopper la folie de l’aide à l’étranger ».65

Quelques années auparavant, de magnifiques auteurs haïtiens, dont Louis-Philippe Dalembert (Noires blessures), Lyonel Trouillot (Kannjawou) ou le poète James Noël, avaient dit, avec les mots de la littérature, les travers de la « République des ONG » dont souffre leur pays.

En Haïti, comme ailleurs, pour Oxfam comme pour toute organisation internationale prise en défaut, la justice doit pouvoir s’exercer sans impunité d’aucune sorte à l’égard des acteurs de la solidarité internationale, sans tomber dans la caricature pour autant. Le scandale Oxfam, c’est la mise en tension de l’expertise contre le dérapage moral. C’est le temps court contre le temps long : celui du brusque coup de projecteur journalistique contre la compétence patiemment acquise par une organisation au contact des réalités de terrain. Ce sont les services rendus par une grande organisation qui disparaissent devant la défaillance éthique d’un individu. Avec la révélation des cas de violence sexuelle, la « loi du tapage médiatique », chère à quelques piliers de l’humanitaire français, prend brusquement à revers ceux-là mêmes qui veulent en faire un outil de politique internationale. C’est l’humanitaire au risque du discrédit, piégé par sa puissance symbolique.

C’est encore en Haïti qu’une épidémie de choléra, importée sur l’île par le bataillon de Casques bleus népalais après le séisme dramatique de 2010, aura des conséquences dramatiques. Cette épidémie, qui a fait près de 9000 morts, a provoqué de violentes manifestations de la population. Elle fera en outre l’objet d’un déni durable de leurs responsabilités de la part des Nations unies. Il faudra la rigueur scientifique et la pugnacité du Pr Renaud Piarroux et de son équipe pour mettre en lumière les faits réels. Au terme d’une longue enquête qui prendra des allures de polar scientifico-politique66, ils viendront à bout de la désinformation et établiront les éléments de la preuve dont on semblait vouloir priver la population haïtienne, peut-être trop pauvre ou trop inculte pour qu’on lui reconnaisse le droit à la vérité…

Cette crise sanitaire dans les Caraïbes sera suivie quelques années plus tard, en Afrique, d’une autre épidémie grave. L’une et l’autre illustrent l’articulation parfois houleuse entre les problématiques de santé, les stratégies d’intervention choisies et la réprobation de populations locales quand elles sont insuffisamment informées ou consultées sur les choix d’intervention.

65. Le Monde, Affaire Oxfam : en quoi consiste l’aide publique britannique au développement, 13 février 2018.URL : https://www.lemonde.fr/international/article/2018/02/13/affaire-oxfam-en-quoi-consiste-l-aide-publique-britannique-au-developpement_5256284_3210.html. Consulté le 13 mai 2020.

66. R. PiarrouxN Choléra, Haïti 2000-2018, Histoire d’un désastre, Paris, Éditions du CNRS, 2019.

4.
La négation du fait culturel : la lutte contre le virus Ebola en Afrique

La violence, symbolique ou réelle, peut revêtir d’autres visages que des comportements de prédations sexuelles. Ainsi, les stratégies d’intervention, les modes opératoires et les comportements strictement professionnels des équipes humanitaires peuvent heurter les « bénéficiaires », si l’aide apportée bouscule la sensibilité, les pratiques ou les représentations culturelles des populations hôtes. Ces questionnements éthiques sont usuels dans le champ de la santé dès lors que, sous couvert d’efficacité, les pratiques prétendent faire fi de ces considérations, au nom d’une autre asymétrie, celle des savoirs qui donneraient définitivement raison au défenseur de l’adage : « La main qui donne est toujours au-dessus de la main qui reçoit. » On retrouve les soubassements des formes les plus excessives de cet autoritarisme médical dans certaines des pratiques de la médecine coloniale, dont une partie des ONG françaises est, dans une certaine mesure, l’héritière historique.67

En filigrane, une définition de l’OMS, relative à la notion de « qualité des soins », plane au-dessus de tous les débats.

« Une démarche qui doit permettre de garantir à chaque patient la combinaison d’actes diagnostiques et thérapeutiques, qui lui assurera le meilleur résultat en termes de santé, conformément à l’état actuel de la science médicale, au meilleur coût pour un même résultat, au moindre risque iatrogène et pour sa plus grande satisfaction en termes de procédures, de résultats et de contacts humains à l’intérieur du système de soins. »68

En miroir à ce qui peut-être interprété comme de la violence émanant des acteurs humanitaires, les populations qui s’estiment victimes de mauvaises pratiques en santé peuvent, à leur tour, développer des stratégies de violence, elles aussi symboliques ou réelles.

Le virus de la discorde - Une querelle stratégique comme expression de la puissance des acteurs supranationaux

De mars 2014 à mars 2016, se propage, à partir de la Guinée, une épidémie à virus Ebola qui fera officiellement 11 310 victimes. L’épidémie sera à l’origine de plusieurs et parfois rudes controverses.

L’une d’elles portera sur les critiques faites à l’endroit de l’OMS sur sa lenteur de réaction. La seconde mettra en jeu le débat sur les équipements de protection des personnels, jugés par certains acteurs de la crise comme procédant – dans leur caractère maximaliste – d’une prudence excessive et déshumanisante pour les personnes malades. Et enfin, les turbulences prendront la forme de reproches adressés aux équipes MSF, pour avoir systématiquement écarté toute stratégie autre que celle de soins délivrés par des équipes ultraspécialisées, dans des structures dépourvues de tout fonctionnement permettant d’entretenir le lien avec les communautés d’origine des patients, admis pour des soins.69 Outre le choc entre les deux géants internationaux, la privation des rituels funéraires traditionnels entraînera de vives réactions des communautés. Ces pratiques, destinées à endiguer la propagation de l’épidémie, seront au cœur des tensions entre les équipes soignantes et les familles des personnes décédées, soustraites à l’accompagnement de leurs proches avant et après leur décès.

La polémique MSF-OMS sur le déclenchement tardif de l’alerte

L’épidémie est avérée en mars 2014. Il faudra pourtant attendre août 2014 pour qu’elle soit officiellement notifiée par l’OMS.

Les lenteurs de décision sont le fruit d’une chaîne de commandement qui rend la prise de parole du siège dépendante de pesanteurs et blocages entre chaque échelon : du national au régional, puis du régional au siège genevois, avec des jeux d’acteurs, des cloisonnements dans la chaîne de transmission, une subordination du bureau national à la posture politique du gouvernement hôte. L’OMS se réfugie derrière ces mécanismes pour expliquer son relatif « empêchement » à agir plus rapidement, alors même que les moyens et les compétences sont supposés être là, prêts à être mobilisés.

En Guinée ou ailleurs dans les pays affectés, argument paravent ou pas, cette règle est une constante : les agences onusiennes sont subordonnées, au nom du principe de souveraineté et hors décision exceptionnelle de l’Assemblée générale ou du Conseil de sécurité des Nations unies, à un strict respect des positions du gouvernement local. C’est le cas, lorsqu’un gouvernement est pris en défaut dans sa « responsabilité de protéger » sa population.

Comme le mentionne la chercheuse Mathilde Bourrier dans son article cité en référence, il y a donc eu concurrence entre deux « puissances extérieures » dont, cependant, les règles d’engagement n’obéissent pas aux mêmes modalités et contraintes. Il convient également de mentionner les différences de mandats et de moyens des deux organisations, au-delà de leur différence de statut juridique. À l’OMS, un mandat très large sur les stratégies de santé publique internationale, au service de l’ambitieux enjeu de la santé globale ; à MSF, la réponse à des crises humanitaires : la prise en charge de situations où règne l’altération de la santé de populations exposées à des conflits ou des dégradations environnementales, ou un mixte des deux.

Alors que les mandats des deux organisations ont des périmètres très différents, les ressources à leur disposition sont également très inégales. En 2015, le réseau international des différentes sections de MSF réalise un total de 1,4 milliard d’euros de recettes.70 Durant la même année, l’OMS (6e pour le volume financier mobilisé des 8 agences spécialisées des Nations unies impliquées dans les réponses humanitaires) bénéficie d’un budget de 520 millions de dollars (450 millions d’euros).71

Le débat sur les tenues de protection individuelles

Préoccupés par la protection des personnels face au risque de contamination, de fortes tensions émaillent les débats entre professionnels de santé, tenants de deux lignes : les « maximalistes », position de MSF, et les « raisonnables », celle de l’OMS. Ces tensions renforcent encore le différend sur le retard de l’alerte, dont est accusée l’OMS. Le risque de contamination des équipes est avéré : un chiffre en donne l’ampleur. En 2015, 815 personnels de santé sont contaminés, 2/3 d’entre eux décèdent… À de rares exceptions, toutes les compagnies aériennes refusent alors de transporter des personnes exposées à la contamination, confrontant ainsi les volontaires étrangers à une impossibilité potentielle de pouvoir bénéficier d’un « rapatriement sanitaire ».

La logique, propre à chacune des deux organisations qui s’affrontent (pourtant parfois indissociées par les observateurs sur le terrain dans l’acronyme OMSF…) est pourtant entendable. Comment les dirigeants de MSF auraient-ils pu assumer, en cas de contamination, le fait de ne pas avoir été dans une « obligation maximale de moyens » vis-à-vis de leurs équipes ? Au risque, alors, d’une altération grave dans la confiance que leur accordent, partout dans le monde, les milliers de professionnels qui s’engagent dans cette association. Cette polémique survient alors que les ONG internationales font, depuis quelques années, l’objet de procès de personnels estimant que leur employeur n’a pas pris toutes les mesures nécessaires à la protection de leur sécurité.

Mais a contrario, pour l’acteur primordial qu’entend être l’OMS au service de la santé globale, comment ne pas entendre la préoccupation d’options techniques raisonnées, susceptibles de pouvoir être reproduites demain, ailleurs, à des coûts qui ne soient pas prohibitifs pour les communautés et les gouvernements des pays en développement ?

Comment ne pas être convaincu par d’autres arguments encore, sur le caractère « déshumanisant » de tels dispositifs dans la relation humaine aux personnes atteintes. Ou les critiques exprimées face au recours, par les organisations humanitaires, à des anthropologues « embarqués » dont le rôle devenait alors celui de « médiateurs sociaux » chargés d’appliquer à la lettre des mesures qualifiées de « biosécuritaires » ? Face à ce débat, le rappel de la notion de qualité des soins de l’OMS n’est pas inutile pour que chacun se forge une opinion.

Le recours exclusif, par les équipes MSF, à des soins en milieu fermé

Ce troisième volet des controverses reprenait, pour une part, les éléments du débat sur le recours à des protections maximalistes pour les personnels.

Camps, coercition, paix biosécuritaire, absence de don en retour, on retrouva dans les arguments des opposants à cette stratégie des éléments évoqués par des chercheurs en sciences sociales : Didier Fassin pour son texte sur les incontournables tensions entre « culturalisme et universalisme », lors des interventions en matière de santé internationale72, ou Jonathan Mann décrivant la « socioparésie de la santé publique »73. Encore une fois, dans les thèses développées par ces auteurs pour poser des limites aux approches aux pouvoirs des soignants, plane l’ombre des pratiques de la médecine coloniale.

Le sujet central de cet autre sujet de polémique était lié au refus inébranlable des équipes MSF de mettre en œuvre des soins « hors les murs », d’opter pour un autre dispositif que celui de centres d’isolement où officiaient les équipes de l’ONG, dans des conditions de protection décrites précédemment. Ni les soins à domicile, ni les soins au sein de la communauté dont étaient issues les personnes infectées, ne furent considérés comme une option possible par les dirigeants de MSF. On retrouve là les mêmes lignes de fracture : primauté à l’efficacité et à la sécurité du côté de l’ONG, éviter la désinsertion communautaire, préserver l’acceptabilité culturelle, et faire baisser les coûts pour l’organisation onusienne. Sur un autre point, le débat interne chez MSF s’est violemment prolongé via la presse, selon une culture de la confrontation fortement ancrée dans les pratiques de cette organisation.74 Une polémique éclata sur le thème de l’absence quasi-totale, dans certains centres fermés, de « soins de support » (antalgiques et fluide de réhydratation principalement), la priorité devait être donnée, par des équipes soignantes éreintées, aux malades ayant des chances effectives de survie. Furent ainsi mis, sur la place publique, les débats éthiques qui secouèrent en profondeur l’organisation humanitaire.

Les leçons apprises

Les polémiques évoquées ci-dessus ont parcouru toutes les strates de décisions d’organisations aux points de vue antagonistes, jusque dans leurs états-majors.

Pour certains observateurs en anthropologie de la santé, cette expérience témoigna d’une dynamique visant à brider la production de « savoirs oubliés » que recèle toute communauté, voire à favoriser « la production involontaire d’ignorance » attribuée à la doxa professionnelle des répondeurs, majoritairement issus des sciences biomédicales, ils seraient gênés par les apports des sciences sociales. De fait, MSF fait de la réponse médicale d’urgence, héritée de l’esprit « samusard » et pasteurien de ses années de naissance, une marque de fabrique revendiquée et assumée jusque dans sa pratique de la brusque interruption de certains projets de terrain, sans préoccupation majeure pour « l’après » urgence. Mais, a contrario, dans le maintien forcené de cette ligne stratégique, l’ONG a acquis une efficacité médico-chirurgicale opérationnelle que nul ne lui conteste, y compris sur les terrains de guerre les plus risqués. En la matière, les postures des différentes sections de MSF ne sont pas strictement superposables, et peut-être la section espagnole aurait elle été plus perméable aux apports des anthropologues.

C’est pourtant sur deux autres considérations que l’on pourrait achever la narration de ces événements.

La première nous ramène au champ politique. OMS et MSF sont deux « puissances extérieures », que nul pouvoir local n’a contrôlées ou régulées. Les autorités des pays touchés par l’épidémie n’ont en rien arbitré ou tranché face aux options portées par les deux géants internationaux. Aussi, la réponse à l’urgence Ebola peut-elle être vue comme un magnifique déni de souveraineté.

D’aucuns pourront objecter que les gouvernements locaux, faute de moyens financiers, d’expertise, voire de volonté autre que d’éviter la contamination des villes, ne pouvaient décidément pas jouer « dans la cour des grands ».

Il n’est pas question ici de regretter la réalité du service rendu par l’efficacité des équipes MSF, courageuses et investies. Mais au final, en même temps que l’on constate qu’aucune place n’a été faite au modèle « communautaire », en réaffirmant dans la pratique la puissance opérationnelle, financière, logistique et politique d’un intervenant étranger non gouvernemental, on pourrait analyser la gestion de cette urgence comme ayant procédé d’une logique néolibérale, portée par un opérateur privé. Quels savoirs conserveront l’État local, comme les communautés, de l’expérience vécue ? Quelle autre alternative qu’une nouvelle intervention exogène serait possible demain, face à un nouveau germe virulent ?

Une seconde réflexion nous renvoie à une notion familière des organisations humanitaires : c’est la référence au principe d’« humanité », dit « principes humanitaires », clé de voûte des valeurs cardinales des intervenants. C’est au nom d’une commune humanité que des citoyens, engagés dans des organisations de solidarité internationales, peuvent revendiquer le droit à agir auprès de leurs semblables qui souffrent. D’abord érigé comme l’un des principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, il a été adopté par l’Assemblée générale des Nations unies à travers la résolution 46/182 du 19 décembre 1991. Ce qui fait de ce principe une référence partagée tant par MSF que par l’OMS. La réponse apportée durant l’épidémie Ebola, en ce qu’elle a négligé les spécificités culturelles, au motif de l’asymétrie des savoirs et des moyens, peut être considérée comme ayant remis en cause ce principe.75 Car la commune humanité suppose d’accepter l’autre avec ses différences, et non en référence à un modèle dominant dont l’acteur humanitaire serait l’ambassadeur omnipotent.

On attribue volontiers aux deux géants qui se sont affrontés durant cette épidémie, une ligne de partage qui opposerait la « raison humanitaire » de MSF, à la raison technico-politique volontiers prêtée à l’OMS. Mais les choses sont-elles si claires ? Durant la gestion de l’épidémie, l’approche morale de la « raison humanitaire »76 a-t-elle vraiment été le monopole de MSF ? L’approche technique a-t-elle été confisquée par l’OMS ? Une analyse détaillée nuance les lignes de démarcation habituellement attribuées aux deux protagonistes.

Il convient enfin de mentionner que, dans certains contextes tels que la République démocratique du Congo (RDC), la gestion de la crise Ebola a eu des conséquences directes sur la sécurité des équipes humanitaires. En 2018, la RDC est ainsi devenue l’un des quatre pays en conflit les plus accidentogènes, dégradation attribuée, pour une part, aux actions violentes à l’égard d’équipes engagées dans la lutte contre le virus.77

L’épidémie Ebola prend une acuité supplémentaire alors que l’année 2020 vient, avec l’épidémie de Coronavirus, secouer de nombreux pays. Cette nouvelle maladie infectieuse, par son ampleur, son caractère ubiquitaire et la mobilisation scientifique sans précédent qu’elle génère, crée une situation extraordinaire. L’analyse des stratégies et des débats surgis avec Ebola nous offre, à n’en pas douter, d’utiles sujets de réflexion et points de vigilance politiques et éthiques.

Défaillances dans la neutralité politique, abus de pouvoir des intervenants, déficit dans la concertation avec les communautés hôtes, flou dans les alliances entre les différentes organisations présentes sur une crise ont ainsi construit, au fil des années, l’émergence de doutes. Le cumul de telles situations aboutit à des rejets de « l’acte humanitaire » ou de ceux qui l’incarnent.

67. Guillaume Lachenal, Le Médecin qui voulut être roi : sur les traces d’une utopie coloniale, Paris, Éditions du Seuil, coll. « L’univers historique », 2017, 353 p.

68. Qualité des soins : définition. URL : http://www.santepublique.eu/qualite-des-soins-definition/ d’après OMS. Consulté le 15 octobre 2018.

69. Mathilde Bourrier, « Dans les coulisses de la gestion de l’épidémie Ebola en Afrique de l’Ouest (2014-2016) : l’ère de l’“OMSF” », Sciences sociales et santé, vol. vol. 37, no 2, 2019, pp. 39-66.

70. Médecins Sans Frontières, Rapport international d’activités 2015, page 94. URL : https://www.msf.org/sites/msf.org/files/international_activity_report_2015_fr_2nd_ed_0.pdf. Consulté le 15 octobre 2018.

71. http://devinit.org/wp-content/uploads/2017/06/GHA-Report-2017-Full-report.pdf, page 72. Consulté le 15 octobre 2018.

72. D. Fassin, « Internationalisation de la santé : entre culturalisme et universalisme » Esprit, février 1997, p. 83-105. URL : https://esprit.presse.fr/article/fassin-didier/l-internationalisation-de-la-sante-entre-culturalisme-et-universalisme-10130. Consulté le 15 octobre 2018.

73. Emmanuel Forichon, « Santé et précarité(s) : comment surmonter la socioparésie de la santé publique ? », Empan, vol. no 60, no 4, 2005, pp. 86-90.

74. Elsa Rambaud, « L’organisation sociale de la critique à Médecins Sans Frontières », Revue française de science politique 2009/4 (Vol.59), pp. 723-756. DOI 10.3917/rfsp.594.0723.

75. Revue internationale de la Croix-Rouge, Volume 97, Sélection française, 2015/ 1 et 2, 84 p.

76. Didier Fassin, La raison humanitaire. Une histoire morale du temps présent, Éd. de l’EHESS, avec Seuil/Gallimard, 2010.

77. A. Stoddard, P. Harvey, M. Czwarno & M. Breckenridge (2019). Aid Worker Security Report 2019, Speakable: Addressing sexual violence and gender-based risk in humanitarian aid. Humanitarian Outcomes, June, 6 p.

Partie III
Le temps des remises en cause

Les contextes dans lesquels évoluent les ONG, ceux de la grande pauvreté, des stress environnementaux, de la défaillance des moyens ou des fonctions régulatrices de l’État, de la corruption et de la guerre, exposent à la violence ceux qui font le choix d’y travailler. Ils s’engagent par militantisme social, politique ou quelquefois portés par leurs convictions religieuses. Ils le font également pour la rétribution symbolique qu’ils en retirent dans leur vie personnelle et sociale. Ils s’engagent, enfin, pour exercer les fonctions rémunérées qui les font vivre. Mais nul n’ignore aujourd’hui que le terreau des crises humanitaires génère aussi des contextes d’une brutalité omniprésente, parfois radicale, dont les mécanismes sont multiples. Les volontaires sur le terrain n’y échappent pas, malgré leur statut, parfois aujourd’hui à cause de leur statut et de l’image qu’ils incarnent aux yeux de certains acteurs des conflits.

Les accidents de sécurité qui touchent les équipes des ONG peuvent être fortuits, sans qu’elles soient délibérément visées : être au mauvais moment, au mauvais endroit, sur des territoires où s’affrontent les protagonistes d’un conflit. Le chapitre 14 aborde l’évolution du nombre annuel des accidents de sécurité répertoriés, les zones géographiques particulièrement concernées et les formes multiples que peut prendre cette violence. La perception de l’intervention humanitaire est, aujourd’hui, remise en cause par un mécanisme nouveau et préoccupant. Ses effets vont crescendo tant il entrave les capacités financières, mais aussi le déploiement opérationnel des organisations de solidarité : les lois antiterroristes (COTER) s’imposent dans le paysage du mouvement humanitaire, porteuses d’enjeux désormais cruciaux. Ces règles sont édictées par les gouvernements des pays contributeurs, dont il convient de souligner que les principaux financeurs sont également parties prenantes de la stratégie internationale de lutte contre les groupes radicaux.

La violence peut prendre différentes formes, parmi lesquelles la survenue redoutée d’un kidnapping qui constitue toujours un séisme au sein de l’organisation ciblée. Or, l’occurrence d’une telle situation a précisément des liens potentiels avec les nouvelles règles du jeu imposées par les COTER. Concernant les prises d’otages, un changement de doctrine s’est amorcé il y a quelques années, rapprochant la position française de celle, plus radicale, des États-Unis ou de la Grande-Bretagne, dans la façon de mener les négociations avec les preneurs d’otages. Pour ces États, l’obsession reste la lutte contre le terrorisme : rien ne doit servir à alimenter la capacité financière des groupes terroristes. Le versement de rançons devient donc une option exclue, et place les ONG face à des difficultés majeures dans l’exercice de leurs responsabilités à l’égard de leurs employés.

Devant les nouvelles contraintes générées par l’application des COTER, les fonds privés, issus de la générosité du public, apparaissent alors comme une salutaire planche de salut pour préserver les ONG de la manipulation, voire des tentatives de téléguidage politique, par les États financeurs de l’aide. Mais ces fonds privés ne sont pas, pour autant, définitivement vertueux, au motif qu’ils protégeraient l’indépendance des ONG. On constate, en effet, que toutes les crises ne déclenchent pas le même élan de générosité dans l’opinion publique. Le don est affaire de subjectivité, de perception, de sentiment de proximité et d’identification à la souffrance de l’autre. Mais toutes les victimes ne se valent-elles pas ? Y aurait-il une hiérarchie qu’il faudrait accepter tacitement dans l’ambition de faire preuve, en toutes circonstances, et pour toutes les populations, d’une égale posture universelle de solidarité ? Faudrait-il accepter une compassion à géométrie variable dans la façon de solliciter l’aide des donateurs ? Dans un contexte de forte augmentation des dépenses opérationnelles, les besoins financiers accrus poussent les ONG vers les pratiques parfois discutables du marketing compassionnel et la quête de nouvelles sources de financements privés, dont elles n’ont pas nécessairement l’expérience. Ceci peut aboutir à dévoyer le modèle d’engagement citoyen dont elles se prévalent et les pousser à mimer les pratiques du monde marchand, mettant ainsi en tension leurs fondamentaux, du moins dans l’histoire et la sociologie des ONG françaises, dont le modèle n’est pas universel. Sur ces questions, les sensibilités et les pratiques des ONG sont très variables, y compris au sein d’une même famille regroupée sous un logo partagé. Toutes les grandes ONG sont, en effet, engagées dans des logiques de réseaux transnationaux par la création d’entités sœurs dans différents pays. Cette construction réunit, de fait, des associations issues d’histoires et de sociologies propres à chacune, en fonction du pays dont elle est issue. Elles font aujourd’hui l’expérience, parfois rude et douloureuse, de ces « chocs des cultures » entre ONG d’un même réseau. Le chapitre consacré aux organisations humanitaires issues de la société civile a montré que l’on retrouve les traces de cette hétérogénéité dès l’apparition du concept d’organisations non gouvernementales, sous l’égide des Nations unies, en 1945. Elle se prolonge désormais dans la façon dont chaque ONG construit sa stratégie financière et son équilibre entre financements émanant des gouvernements, collecte auprès du public et mécénat d’entreprise, vente de services ou de « produits dérivés »…

Les considérations qui précèdent débouchent sur un constat : les ONG, dont les recettes reposent sur deux piliers, sont, sur chacun d’eux, dans une instabilité qui requiert une vigilance et une quête constante d’équilibre. Les fonds gouvernementaux portent la tentation, de la part des États, de vouloir subordonner l’aide apportée à leurs intérêts stratégiques ; les fonds provenant des donateurs individuels exposent à une variabilité imprévisible des moyens d’agir, en fonction de la nature ou de la localisation des crises. Cette équation, et les incertitudes qui vont de pair, débouchent sur un pilotage périlleux : les ONG naviguent entre les écueils propres à chacune des deux sources de financement. Cet équilibre subtil, parfois difficile, les conduit à essayer de choisir ce qui est acceptable, ou pas, dans la dépendance à l’un et à l’autre de ces deux modes de financement. Dans son modèle économique, une ONG n’est jamais totalement indépendante : elle essaie de choisir ses dépendances…

1.
La capacité à agir à l’épreuve des lois antiterroristes

Le début du xxie siècle a vu la multiplication de groupes radicaux et de nouvelles déclinaisons de la conflictualité : le terrorisme de masse en est l’une des expressions, amenant les pays voulant s’en prémunir à adopter des mesures drastiques78 pour traquer les auteurs et tarir les sources de financement qui leur permettent d’agir. Ces mesures sont désignées du nom de « COTER », contraction de la formulation en anglais de « counter terrorism ».

La Syrie, mais aussi l’Afghanistan, le Yémen, le Nigeria, la Libye, la Somalie ou l’Iraq traduisent, parmi d’autres conflits, de telles réalités. Partout dans ces pays s’affrontent des belligérants composés des forces armées gouvernementales et des groupes rebelles, parfois multiples et rivaux entre eux.

Ainsi, tous les financements octroyés aux ONG par les États donateurs – qui apportent, rappelons-le, les trois quarts des 29 milliards de dollars de l’aide internationale annuelle consacrée aux crises humanitaires – entrent-ils dans l’obligation d’un strict respect des logiques du COTER ? Les ONG, récipiendaires de ces fonds, sont influencées pour les dissuader de tout contact avec une partie des belligérants79 80 identifiés par les gouvernements financeurs et figurant sur une liste des groupes désignés comme terroristes par la « communauté internationale ». Cette posture n’est pas tenable. Les lois antiterroristes ne doivent pas encourager les acteurs humanitaires à s’affranchir des principes humanitaires.

Les formidables intuitions d’Henry Dunant

Au milieu du xixe siècle, l’intuition fondatrice d’Henry Dunant, que le hasard rend témoin de la sanglante bataille de Solférino, va changer la destinée de l’homme d’affaires suisse. Il marchait sur les traces de Napoléon III, pour obtenir une audience visant à acheter à la France des terres en Algérie. Il va, en assistant au carnage, devenir l’instigateur et la figure tutélaire du Droit international humanitaire (DIH) contemporain, et le fondateur du Comité international de la Croix-Rouge (CICR).

L’impulsion de Dunant repose sur un postulat philosophique : une commune humanité doit nous amener à dépasser le clivage meurtrier qui fait s’opposer les combattants, pour nous enjoindre de porter secours aux belligérants rescapés du champ de bataille. Cette posture débouche sur un autre axiome : partout sur les terrains de guerre, un corps de secouristes neutres, qu’on ne pourra pas soupçonner de prendre position en faveur de tel ou tel camp, doit pouvoir intervenir pour porter assistance à tous les protagonistes d’un conflit, sans distinction.

Peu à peu, par cercles toujours plus larges, le DIH va s’étendre au-delà du champ de bataille, qui ne résume bientôt plus le théâtre unique de la violence : les prisonniers, les naufragés, et la population civile qui composent désormais 90 % des victimes de la guerre entrent dans le périmètre extensif du DIH.

Le droit a toujours une guerre de retard

En 1986, les quatre principes cardinaux de la réponse humanitaire sont intégrés dans les statuts du CICR, puis seront, par étape, votés par des Assemblées générales des Nations unies. La majorité des intervenants humanitaires s’en réclament aujourd’hui, y compris les ONG internationales devenues des acteurs et des financeurs incontournables de la réponse aux crises. Au niveau européen, ces principes sont garantis par le « Consensus européen sur l’aide humanitaire »81, signé en décembre 2007 par le Conseil de l’UE, le Parlement européen et la Commission européenne.

Mais le droit a toujours une « guerre de retard », et le xxe siècle verra émerger de nouvelles organisations impliquées dans des actions violentes : les conflits non internationaux se multiplient. En même temps se structurent des groupes combattants qui s’affranchissent des frontières héritées des anciens empires coloniaux, pour y substituer des entités territoriales parfois fondées sur l’appartenance tribale ou religieuse.

Les humanitaires, pour être en capacité d’agir et d’accéder aux populations dans le besoin, doivent pourtant, dans les guerres civiles comme dans le cadre de guerres entre États, pouvoir négocier, là où c’est possible et nécessaire, avec toutes les parties combattantes. Leur préoccupation est alors de défendre l’accessibilité à l’aide proposée, mais aussi d’essayer de garantir, autant que faire se peut, la sécurité des équipes qui interviennent. La rencontre et la négociation avec l’ensemble des acteurs d’un conflit sont alors une stratégie incontournable pour ne pas renforcer la suspicion d’avoir « choisi un camp ».

En miroir, l’incapacité à agir peut découler de la non-reconnaissance, par des groupes rebelles eux-mêmes, des principes humanitaires. Ils s’opposent alors aux interventions des ONG internationales pour contrôler l’accès aux populations civiles et maintenir le huis clos.

La capacité à pouvoir négocier avec tous les belligérants, une impérative nécessité

Il ne s’agit pas ici de remettre en cause la légitimité de mesures prises pour endiguer le terrorisme, mais d’éviter toute forme de criminalisation de l’acte humanitaire. Il y a, dans l’application des lois antiterroristes, un positionnement inacceptable de la part des gouvernements donateurs, car totalement inadapté au mandat des ONG. Les pays financeurs revendiquent et surveillent étroitement l’application des lois sécuritaires sans discernement, quitte à menacer d’interrompre le soutien financier octroyé à une organisation qui dérogerait à de tels oukases. Cette logique des gouvernements financeurs constitue une atteinte majeure au principe de neutralité. La capacité à pouvoir établir le contact et à négocier avec tous les belligérants est une impérative nécessité.

Remettre en cause cette posture, c’est s’affranchir de l’esprit fondateur du Droit international humanitaire. C’est afficher, sans complexe, la subordination de l’acte de solidarité à la volonté politique des pays donateurs. C’est dire haut et clair que « ceux qui paient, décident ». C’est mettre en danger les équipes et c’est, aussi et surtout, à terme, exposer les ONG à la paralysie dans leur capacité à fournir une aide parfois vitale.

Pour toutes ces raisons, il est de première importance que les ONG internationales fassent l’objet, en zones de conflits, de mesures d’exemption dans l’application des lois antiterroristes, afin de permettre le déploiement optimum de leurs actions. La mise en application de cette mesure procède forcément de négociations politiques internationales au plus haut niveau.

Le gouvernement français s’honorerait d’être, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité, l’un des catalyseurs de cette exemption. De même, l’Union européenne, financeur primordial de la solidarité humanitaire mondiale – avec les États-Unis d’Amérique – a un rôle crucial pour obtenir cette exemption.

Refuser le principe d’un embargo global sur un pays : le cas de l’Iran

À plus large échelle, l’Iran – qualifié par les États-Unis d’« État voyou » et faisant l’objet d’un embargo très coercitif – pourrait devenir, en la matière, un cas d’école aux effets dramatiques selon les évolutions de la situation politique internationale. On peut légitimement s’interroger sur les conséquences sanitaires et nutritionnelles, pour ses 83 millions d’habitants, des pressions économiques et financières qui visent à asphyxier le régime de Téhéran, même si la diplomatie iranienne n’est pas inactive pour réduire les effets de l’embargo.82 Il n’est pas pensable éthiquement que toute démarche destinée à répondre à d’éventuels besoins de la population générale soit a priori proscrite, a fortiori si des explorations mettent en lumière les graves conséquences des privations sur les civils. Il y a, rappelons-le, dans l’histoire de grandes ONG anglaises, une tradition, évoquée dans le chapitre 2, de confrontation avec la pratique de blocus par leur gouvernement.

La situation iranienne n’est pas sans rappeler celle des stratégies développées en Iraq, pour faire chuter Saddam Hussein, après la première guerre du Golfe (1990-91), où on estime que les restrictions de toutes sortes et la pénurie alimentaire ont entraîné la mort de dizaines de milliers de personnes83 84.

Le développement rapide et important de l’épidémie de Coronavirus en 2020 a, parmi ses nombreux effets, conduit l’ONU a demandé pour l’Iran, comme pour d’autres pays faisant l’objet d’un embargo international (Corée du Nord, Cuba, Venezuela...) un assouplissement des sanctions.85 Cette position est d’autant plus justifiée, dans un souci de préservation de la population de ce pays, qu’il est fortement impacté par la pandémie. Aussi, les ONG ne doivent pas accepter d’être pointées du doigt, ou accusées de collusion avec le régime iranien, alors que l’attention qu’elles portent à ce pays est fondamentalement dictée par la considération due à la situation de sa population. Elles agissent ainsi dans le strict respect de leur mandat et des principes qui y sont assortis. Il n’y a pas de « bonnes » et de « mauvaises » victimes.

78. Commission Nationale Consultative des droits de l’Homme, Avis sur l’incidence de la législation relative à la lutte contre le terrorisme sur l’action humanitaire 2 octobre 2018. URL : https://www.cncdh.fr/sites/default/files/181002_avis_lutte_contre_le_terrorisme_et_aide_humanitaire.pdf. Consulté le 14 mai 2020.

79. OCHA, Reliefweb, « Cadres antiterroristes et sauvegarde de l’espace humanitaire : recommandations humanitaires avant l’événement parallèle de haut niveau de l’UNGA », 23 septembre 2019. URL : https://reliefweb.int/report/world/counter-terrorism-frameworks-and-safeguarding-humanitarian-space-humanitarian. Consulté le 14 mai 2020.

80. Chatam House, Recommandations pour réduire les tensions dans l’interaction entre les sanctions, les mesures antiterroristes et l’action humanitaire, 23 août 2017. URL : https://www.chathamhouse.org/publication/recommendations-reducing-tensions-interplay-between-sanctions-counterterrorism-measures. Consulté le 14 mai 2020.

81. Commission européenne, Protection civile et opérations d’aide humanitaire européennes. Consensus européen sur l’aide humanitaire, 2017. URL : https://ec.europa.eu/echo/who/humanitarian-aid-and-civil-protection/european-consensus_fr. Consulté le 14 mai 2020.

82 .Thomas Flichy, Iran / États-Unis : embargo réel, guerre rituelle, Conflits, 23 juillet 2019. URL : https://www.revueconflits.com/thomas-flichy-neuville-iran8650-2/. Consulté le 14 mai 2020.

83. Sénat, rapport parlementaire, L’Iraq en danger, Mission effectuée en Iraq par une délégation du groupe sénatorial d’amitié France-Iraq du 18 au 23 juin 2001. URL : https://www.senat.fr/ga/ga38/ga38_mono.html. Consulté le 14 mai 2020.

84. Assemblée nationale, Rapport d’information, no 3203, Déposé le 27 juin 2001, Par la commission des affaires étrangères sur les sanctions internationales. URL : http://www.assemblee-nationale.fr/rap-info/i3203.asp. Consulté le 14 mai 2020.

85. RFI, « Coronavirus : l’ONU veut assouplir les sanctions visant des pays comme l’Iran », 24 mars 2020. URL : http://www.rfi.fr/fr/moyen-orient/20200324-l-onu-sanctions-pays-iran. Consulté le 14 mai 2020.

2.
Kidnapping : quand le sauvetage n’est plus une priorité

On l’aura compris, la question de la lutte contre les groupes terroristes est devenue une préoccupation sécuritaire majeure, en particulier de la part des pays occidentaux qui en ont été les cibles. Le chapitre qui précède illustre l’une des conséquences de cette lutte sur le principe de neutralité revendiqué par les organisations humanitaires. Il décrit les conséquences potentielles des lois antiterroristes sur la sécurité des équipes. La violence à leur égard peut revêtir différentes modalités. L’une d’entre elles étant l’exposition à un risque de kidnapping, par des ravisseurs dont les mobiles peuvent être multiples et imbriqués : politiques, financiers, religieux. En la matière, la doctrine des différents pays n’est pas unique. Les stratégies mises en œuvre pour obtenir une libération des otages sont multiples : échange contre des prisonniers retenus par les autorités locales, opérations des forces spéciales des pays dont des ressortissants ont été enlevés, négociation financière pour fixer le montant d’une rançon. Les voies empruntées recherchent un subtil équilibre : protéger la sécurité des personnes détenues, tout en ayant pour préoccupation majeure d’éviter un renforcement financier des preneurs d’otages ou la libération de prisonniers suspectés d’actions criminelles. La doctrine des gouvernements vise à éviter l’inflation de situations de kidnapping par un effet « boule de neige », en entretenant l’idée que toute prise d’otage conduirait systématiquement au versement d’une rançon.

En 2013, l’enlèvement d’une famille dans le nord du Cameroun, par des rebelles revendiquant une proximité avec le groupe Boko Haram implanté autour du lac Tchad depuis son berceau territorial de l’État du Borno au nord-est du Nigeria, avait déjà entraîné une évolution dans le discours des autorités politiques françaises, de nature à inquiéter les responsables humanitaires. C’est un groupe dans la même mouvance qui, en 2019, est à l’origine du kidnapping, puis de l’assassinat de cinq personnes employées par Action contre la Faim et enlevées de force au nord-est du Nigeria.

2013, le changement de doctrine du gouvernement français complexifie la position des ONG humanitaires

La libération des sept Français, enlevés dans le nord du Cameroun, a été l’occasion pour le président de la République de réaffirmer le changement de doctrine à l’égard des prises d’otages : le gouvernement ne paiera plus et s’opposera au paiement par les entreprises ou organisations confrontées à un kidnapping.86

M. Hollande s’est exprimé rapidement après la libération, affirmant qu’aucune rançon n’avait été versée. Ce qui n’exclut pas pour autant d’autres modalités de tractations, tel qu’un échange des otages contre des membres du groupe islamiste Boko Haram, détenus au Cameroun ou au Nigeria.

Quels qu’aient été les termes de la transaction, car il y a nécessairement eu transaction, cette affaire ne pouvait laisser indifférents les responsables des organisations humanitaires françaises, régulièrement confrontées à de tels événements. Le signal, ainsi redonné par le chef de l’État, renforçait les doutes qui parcourent aujourd’hui encore les ONG, quant à leur capacité à maintenir une volonté affichée de se déployer sur l’ensemble des terrains de crises, y compris ceux dans lesquels la France est – ou serait – identifiée comme ayant des intérêts politiques, économiques ou des actions militaires. L’ombre portée du Biafra, et du rôle occulte des grandes puissances, plane toujours sur certains conflits. La violence des combattants est plus explicite, plus décomplexée, plus affirmée désormais, à l’égard des intervenants humanitaires.

Un traumatisme collectif

Confrontée à un kidnapping, une ONG doit immédiatement faire face à différentes préoccupations. Leur télescopage va profondément alimenter la crise interne que provoque toujours ce type d’événement, et impacter, jusqu’à la résolution ou l’issue dramatique du problème, le fonctionnement habituel de l’organisation par la dépense d’énergie et la charge émotionnelle que crée la situation.

Dès que l’information arrive au siège de l’ONG, il faut : prévenir la famille et organiser le suivi de la relation étroite avec elle tout au long de l’enlèvement ; activer les réseaux locaux, dont les autorités nationales, pour essayer d’identifier les preneurs d’otages et mobiliser ce qui peut l’être pour obtenir une libération précoce, toujours souhaitable pour la sécurité et le psychisme des personnes enlevées ; chercher à établir un premier contact avec les ravisseurs pour connaître leurs revendications et obtenir des « preuves de vie » et de bonne santé des kidnappé(e)s ; gérer l’information en interne car un enlèvement n’est jamais anodin pour l’ensemble des équipes, partout ailleurs sur les terrains d’intervention où de tels événements peuvent se produire ; se rapprocher des autorités françaises et de l’ensemble des services concernés (ministère des Affaires étrangères (MAE), Direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE), secrétariat de la Présidence…) pour échanger des informations, déterminer qui fait quoi et, surtout pour décider du rôle que l’ONG entend laisser prendre à l’État français dans la gestion de la crise. Si une demande de rançon devient l’enjeu de la négociation, la question du « qui va payer ? » est au cœur des discussions dans l’organisation : selon ses moyens, elle aura, ou pas, pu contracter des assurances pour couvrir une prise d’otage et s’adjoindre l’intervention d’un prestataire externe ayant les compétences pour accompagner, comme conseil, l’ensemble des dirigeants dans cette délicate période de tension.

Toutes les ONG ne sont pas égales face à une prise d’otage

Il y a schématiquement deux grands cas de figure, essentiellement déterminés par la taille, l’autonomie financière, le niveau de compétence et la revendication d’indépendance des ONG.

Les plus petites n’ont d’autres alternatives que de déléguer presque toutes les démarches mentionnées ci-dessus aux autorités de leur pays. Dans leur cas, la décision gouvernementale des autorités françaises en 2013, si elle devait rentrer dans la pratique, les met ipso facto en position de n’envoyer dorénavant des équipes que sur les terrains « autorisés » par le gouvernement français. Le non-respect, de ce qui deviendrait alors une pratique obligée, mettrait les dirigeants d’une ONG « non obéissante » dans la situation de porter la responsabilité morale, devant les volontaires enlevés et leurs familles, d’une mise en danger coupable par son incapacité à gérer l’événement sans l’aide de l’État.

Pour les plus compétentes et les plus expérimentées, la situation est plus complexe. Elles ont souvent, dès le départ, une meilleure capacité à mobiliser les acteurs politiques, sociaux ou communautaires sur les terrains de crise. Grâce à la pression exercée par l’ensemble de ces acteurs de proximité sur les ravisseurs, elles ont les moyens d’œuvrer pour faire en sorte que la libération intervienne le plus vite possible.

Leur surface financière leur permet, en outre, d’envisager de façon différente d’autres facettes du kidnapping : le choix du « qui va payer » leur appartient à ce stade, il peut influencer la relation avec l’État français, du moins au début d’un enlèvement. Elles peuvent aussi avoir recours, si elles souhaitent tout faire pour éviter l’intervention du gouvernement, aux services d’une compagnie privée qui va les aider à mener la négociation et, si nécessaire, à acheminer une rançon jusque dans des territoires, très reculés et dangereux, dont le choix sera déterminé par la négociation avec les ravisseurs. Les principales ont leur siège en Grande-Bretagne, mais il en existe en France.

Le changement de doctrine annoncé en 2013 peut en théorie être contourné, encore que l’État peut empêcher, s’il le souhaite, l’acheminement d’une rançon en mobilisant les interventions de Tracfin, le service de Bercy (ministère des Finances) en charge de lutter contre les transferts de fonds de nature à alimenter le terrorisme. Il faut, par ailleurs, ne pas perdre de vue qu’au sein des compagnies privées, émargent bon nombre d’anciens membres des services spéciaux : les frontières restent poreuses entre ces sociétés privées et les organisations en charge du renseignement de l’État...

Pour les grandes ONG, tout le débat devenait alors de savoir jusqu’où irait véritablement la volonté présidentielle de mettre un coup d’arrêt aux prises d’otages de ressortissants français, et jusqu’où devrait aller leur propre volonté et capacité à vouloir contourner la nouvelle doctrine de la France.

Une question éthique primordiale

Cependant, que les montants proviennent des fonds des ONG ou de compagnies d’assurances privées auprès desquelles elles auraient souscrit des contrats, toutes, petites et grandes, se trouvent dès lors confrontées aux mêmes risques et considérations éthiques vis-à-vis de leurs volontaires sur les terrains de crise.

Les propos du M. Hollande furent, par leurs conséquences potentielles, ressentis comme un triple coup dur pour les humanitaires français : de nouveaux territoires et populations dans le besoin leur devenaient potentiellement inaccessibles ; cela entérinait, selon le néologisme du Comité international de la Croix-Rouge, que l’« affectabilité » des volontaires français sur le terrain se rapprochait de celle, fort réduite ces dernières années, des volontaires originaires des États-Unis ; la décision française constituait enfin la reconnaissance, de fait, que les ONG ne peuvent échapper à la raison d’État, ce qui constitue, en soi, le désaveu d’une posture revendiquée par le mouvement humanitaire français : celle de son indépendance et de sa neutralité. Le temps a passé depuis 2013 : est venu celui des alternances politiques, et, avec elles, la mémoire des prises de position de l’ancien président a acquis des contours moins nets.

Une recommandation serait fort utile à nos politiques. Celle d’éviter qu’un ministre ne se déplace systématiquement, avec force journalistes et télévisions, pour accueillir les personnes libérées. La démarche ne souffre humainement d’aucune critique mais, par sa large couverture médiatique, elle alimente l’énorme bénéfice politique et de notoriété des groupes auteurs d’enlèvements. C’est dès lors une injonction paradoxale faite aux preneurs d’otages : nous ne voulons pas négocier, mais chaque libération obtenue vaut le déplacement en personne du ministre des Affaires étrangères…

Au stress qui caractérise la gestion d’un tel événement pour une ONG, aux postures politiques de son gouvernement, vient se rajouter un élément de complexité supplémentaire : les pays, les grandes puissances en particulier, ne sont pas tous d’accord sur la doctrine et les stratégies à adopter, se livrant parfois, dans l’ombre, à de torpides manœuvres pour faire échouer une négociation que l’un ou l’autre réprouve.

Ne pas verser de rançon pour libérer des otages est moralement intenable

De façon assez inattendue, l’action humanitaire a surgi dans les débats et les polémiques autour de la révélation de certains contenus de ce qu’il est, désormais, convenu d’appeler les « archives Snowden ».

Courant 2016, le quotidien Le Monde consacre une série d’articles, en lien avec ces archives, qui ne peuvent laisser indifférentes les ONG humanitaires : certaines ONG ont fait l’objet d’interceptions de leurs courriers électroniques (Médecins du Monde début 2009), mais les archives dévoilent par ailleurs la confrontation des postures entre services secrets français, britanniques et américains, sur la gestion des prises d’otages, phénomène heureusement exceptionnel, auquel sont parfois confrontées les organisations humanitaires.87

Si le paiement de rançons ne peut devenir la norme, faire du non-paiement une règle intangible est une posture dangereuse. Elle peut aussi conduire, comme nous l’avons analysé, à la paralysie durable des ONG internationales.

Expansion sécuritaire

Les kidnappings, quand ils ne sont pas le fait de petits malfrats locaux, de chefs de clan ou de chefs de guerre désireux de trouver de l’argent à bon compte, ont trois mobiles principaux : ils visent à financer l’effort militaire, à constituer une monnaie d’échange pour se protéger et/ou obtenir des libérations de prisonniers et, enfin, par la forte couverture médiatique qui les entoure quand ils sont révélés, à peser sur les opinions publiques par la frayeur ou l’affirmation de la puissance du groupe responsable. La mise en scène d’actes d’exécution des otages constitue la forme la plus choquante et révoltante des scénarios auxquels on assiste dans de telles circonstances.

Pour tous les dirigeants d’ONG, la préoccupation sécuritaire est devenue majeure. Elle a, peu à peu, imprégné en profondeur l’ensemble des organisations qui multiplient les recrutements et les procédures en matière de sécurité. Action contre la Faim (ACF) garde un traumatisme profond, dix ans après, de l’exécution sommaire de dix-sept membres de son équipe, à Muttur au Sri Lanka, lors du conflit sanglant qui a opposé le gouvernement à la rébellion des Tigres tamouls. Dans cet événement dramatique, l’exécution n’avait pas été précédée d’une prise d’otage. Le doute persiste quant à l’identité de ceux qui ont commis ces assassinats, comme de leurs commanditaires.

Pour certains analystes, cette expansion sécuritaire est inutile. Ils considèrent que la prévalence globale de tels drames reste constante, en proportion de la forte progression du nombre de crises et de personnels déployés sur le terrain, et que, par conséquent, les inquiétudes en la matière participent d’une volonté de dramatisation des ONG. Ils ont à la fois raison et tort.

Rupture dans le contrat moral

Raison, car comme le montre l’un des chapitres à suivre, l’augmentation du risque concerne à la fin des années 2010 un cortège de pays particulièrement exposés : la Syrie, la République centrafricaine, le Yémen, l’Afghanistan, le Soudan, le Pakistan… Dans les autres, les rares études fiables plaident pour une certaine constance.

Ils ont tort, car ils confondent les statistiques d’accidents avérés et le sentiment d’insécurité qui conduit parfois les ONG à renoncer à se déployer sur certains territoires, alors même que les besoins d’agir sont criants, en particulier dans les pays identifiés comme à haut risque. Ces retraits participent alors à la stabilité des statistiques.

Comment pourrait-on imaginer que des ONG, dont on vante les mérites et les actions au point d’en faire parfois, contre leur volonté, un outil de la politique étrangère, acceptent d’envoyer des volontaires sur le terrain, en assumant d’emblée qu’en cas de nécessité, le versement d’une rançon serait totalement exclu, voire contrecarré par le gouvernement français ou l’un de ses alliés traditionnels ? Ceci aboutirait à créer une rupture dans le contrat moral qui lie toute organisation à ses acteurs. Elle ne pourrait alors revendiquer l’obligation de moyens qui doit aller de pair avec l’implication des ONG dans des contextes particulièrement labiles et dangereux.

Non seulement cette position serait moralement intenable, mais elle pourrait, en outre, entraîner rapidement une judiciarisation de certaines situations entre des familles de volontaires et leurs employeurs humanitaires. De là, pourrait résulter un renoncement à agir dans la plupart des pays secoués par des conflits internes.

Incurie politique

Si des organisations continuaient alors d’assumer de tels risques et ne parvenaient pas, sur leurs propres deniers, à contourner les obstacles dressés pour le versement de rançons, il ne resterait aux groupes armés que la puissance visuelle des exécutions pour peser politiquement, ou symboliquement, quand leur credo repose sur la rhétorique du jihad.

Les inquiétudes que soulève pour les humanitaires l’analyse d’une partie des archives Snowden surviennent alors que le déploiement de la solidarité internationale d’urgence voit ses besoins continuer de croître. Ils étaient relativement stables, autour de 15 milliards de dollars, jusqu’à 2010 : ils ont quasiment doublé depuis.

Dans certains pays, la population, en attendant l’issue politique ou militaire des conflits, ne peut survivre que grâce à des aides internationales. On comprend dès lors l’injonction paradoxale que signifierait, de la part des gouvernements, le « zéro rançon » : « agissez, nous comptons sur vous pour aider ces peuples à survivre, mais attention, nous nous opposerons, en cas de prise d’otages sur ces terrains instables, à toute transaction financière pour que vous puissiez faire libérer un membre de votre personnel. Et ce, alors même que nous contribuons à financer les actions que vous menez dans ces pays. »

Il y aurait là un pas supplémentaire de franchi vers l’incurie politique.

Confusion des rôles

La position conjointe de Washington et de Londres, fondée sur un refus de voir les sommes, éventuellement versées aux ravisseurs, utilisées pour acquérir de l’armement, laisse songeur quand on prend la mesure de l’héritage laissé en la matière par la CIA en Afghanistan.

C’est dans ce pays qu’a été largement financée une rébellion, qui entendait manipuler la foi religieuse et le jihad pour combattre l’occupant soviétique athée, et faire de l’Afghanistan un bourbier inextricable pour l’Armée rouge. Mais la créature a échappé à son mentor.

Comme cela a été décrit dans le chapitre qui lui est consacré, c’est encore dans ce pays que la coalition internationale, sous le leadership des États-Unis, a fait un large usage d’actions menées par les forces armées, présentées comme humanitaires, pour « gagner les cœurs et les esprits » au travers du dispositif des « équipes de reconstruction provinciales ». Brouillant ainsi les lignes de démarcation entre humanitaires et militaires, et participant d’une confusion des rôles de nature à exposer les membres des ONG bien au-delà des frontières afghanes, tant la circulation de l’information est désormais, comme le jihad, largement mondialisée.

86. Cameroun : la famille de sept otages français libérée et « rendue aux autorités camerounaises », Le Monde-Afrique, 19 avril 2013. URL : https://www.lemonde.fr/afrique/article/2013/04/19/cameroun-la-famille-de-sept-otages-francais-liberee-et-rendue-aux-autorites-camerounaises_3162698_3212.html. Consulté le 14 mai 2020.

87. Jacques Follorou, « Révélations Snowden : otages et rançons, le double jeu des alliés de la France », Le Monde, 9/12/2016. URL : https://www.lemonde.fr/pixels/article/2016/12/09/otages-et-rancons-double-jeu-entre-allies_5046041_4408996.html. Consulté le 14 mai 2020.

3.
L’émotion ne fait pas une stratégie : refuser une générosité aléatoire

Les ONG françaises entretiennent, avec les médias, des relations anciennes remontant au berceau du « sans frontiérisme » au Biafra, pour dénoncer la famine qui frappait une partie de la population, à grand renfort de prises de parole médiatiques de médecins engagés sur le terrain.

Il y avait alors, de leur part, la volonté d’interpeller le grand public et de faire réagir les décideurs politiques afin que soit levé un blocus aux conséquences dramatiques.

À cette époque, la préoccupation centrale avait pour finalité une forme de plaidoyer direct sur les décideurs, en les interpellant et, indirectement, en cherchant à obtenir une réprobation et une mobilisation de la population française. Il était espéré de cette alliance avec une partie de l’opinion publique qu’elle vienne renforcer les pressions exercées sur le gouvernement, afin qu’il contribue, comme membre du Conseil de sécurité des Nations unies, à permettre l’accès des secours et la résolution politique de la crise. Nous avons eu l’occasion de dire que cette stratégie convenait alors parfaitement aux autorités françaises dans la rivalité qui les opposait à l’Angleterre dans l’accès au pétrole nigérian.

Cette stratégie d’interpellation demeure aujourd’hui. Toutes les crises ne bénéficient cependant pas du même intérêt de la part des médias, ni de la même réceptivité de la part de l’opinion publique, entraînant, dès lors, une mobilisation aléatoire.

Au fil des années, de la multiplication des crises et de la croissance des grandes ONG, la communication a pris une place grandissante. Elle joue un rôle majeur pour collecter des fonds. Au niveau mondial, les contributions des donateurs privés représentent une proportion substantielle des ressources annuelles consacrées à l’aide humanitaire internationale.

Une communication à des fins « marketing » est venue compléter la communication « politique », avec des outils et des procédés qui ne sont pas sans soulever des questions d’ordre éthique.

Réfugiés : la compassion oui, mais pas seulement88

La compassion a du bon, y compris pour la construction des rapports de force qui conduisent à la prise de position politique. Ainsi, en quelques jours, assiste-t-on, en 2016, en Europe en général et en France en particulier, à une évolution des postures gouvernementales sur l’accueil des réfugiés qui fuient les zones de conflits, et dont un certain nombre meurent durant d’épouvantables voyages semés d’embûches et de prédations.

Après avoir, durant des années, harcelé les réfugiés afghans et somaliens dans la jungle de Calais, après avoir délégué aux gouvernements plus ou moins fréquentables d’Afrique du Nord le soin d’endiguer les fuyards d’Érythrée, du Yémen, d’Iraq et d’autres terres de violence et de désespérance, on assiste soudain à une inflexion du discours et de la pratique des gouvernants européens vis-à-vis des réfugiés. Une forme de compassion et de bienveillance s’invite alors clairement dans le discours des responsables politiques.

La puissance de l’image, et ses limites

Cette inflexion – transitoire – du discours politique résulte en partie de la surmédiatisation du décès d’un jeune enfant syrien, dont la photo fait le tour du monde. Le petit Aylan, dont on expose le corps sans vie sur une plage de Turquie, donne soudain une réalité dérangeante au conflit qui a conduit ses parents à prendre le risque d’une traversée dangereuse.

La seule logique compassionnelle a pourtant ses limites, qu’il convient de ne pas perdre de vue : elle ne doit pas occulter le droit et l’application des textes, en particulier ceux du 28 juillet 1951, qui protègent les personnes qui fuient leurs pays parce qu’elles craignent pour leurs vies. N’est-ce pas le cas d’une large majorité de ceux qui arrivent massivement aux portes de l’Europe depuis 2011 ?

Elle déplace le champ de la décision politique sur le registre émotionnel, lui conférant un caractère optionnel, volontariste, à géométrie variable, laissé à la libre volonté des gouvernements qui, cette fois encore, montrent – dans leur cacophonie – leur incapacité à penser de concert une politique internationale de l’Union européenne.

La compassion obéit à une logique de gradients géographiques, decrescendo, du proche vers le lointain. C’est parce qu’ils viennent mourir à nos portes que, soudain, le sort des enfants syriens s’invite dans nos foyers, nous interpelle, nous dérange. En faisant basculer l’opinion publique, il contraint la décision gouvernementale vers plus de solidarité et d’ouverture. C’est un mécanisme que les humanitaires connaissent bien. La générosité du public se construit et se potentialise sur la proximité : celle des touristes occidentaux qui ont vécu les effets du tsunami en Indonésie en 2004, celle des Antillais français et de la diaspora émus par le drame du séisme en Haïti début 2010, celle des alpinistes qui fréquentent régulièrement le Népal, ravagé lui aussi par un tremblement de terre en 2015. La proximité géographique est parfois renforcée par l’histoire que nous entretenons avec tel ou tel pays. D’autres fois, elle s’exprime sur le délicat versant d’une solidarité confessionnelle : on se préoccupe alors explicitement du sort « des chrétiens d’Orient » ou des « musulmans birmans », inscrivant nos pas – même si la rhétorique n’est pas sans risque – dans ceux de Samuel Huntington et de ses théories sur le « choc des civilisations ». Mais combien de petits Aylan meurent encore chaque jour en Syrie, en Iraq, en Afghanistan où le pays traverse de nouvelles violences que méconnaissent les unes des journaux télévisés ? Le pays n’intéresse plus, depuis le retrait d’une grande partie des troupes de la coalition internationale, rompant là encore le lien qui alimente la proximité, donc la compassion.

La compassion est éphémère : l’image de Aylan floute celles des Yésidis en exode, qui brouille celles des déplacés du Soudan du Sud, qui efface celle d’Haïti qui n’en finit pas de se reconstruire, comme s’est estompé le souvenir de notre empathie pour la population du Darfour ou de RDC. Pourtant tous ces drames perdurent.

La compassion est un processus addictif. Pour continuer à être efficaces, à faire bouger les lignes, les doses doivent être efficaces, donc fortes. Quitte à véhiculer un double standard : montrer les corps des Haïtiens surpris par le séisme, ou ceux des Syriens échoués sur les plages, ou ceux des Afghans étouffés dans un camion, mais pas ceux de nos concitoyens décédés dans des inondations centenaires ou dans une catastrophe ferroviaire.

Ainsi, la compassion distord la mémoire. Elle polarise l’attention sur un symptôme, détournant transitoirement de l’analyse sur les mécanismes étiologiques qui perdurent : ceux qui jettent sur les routes, comme sur les mers, des milliers de personnes en danger chez elles, mais rattrapées par la mort sur le chemin de l’exode. Le présent chapitre, pour illustrer le caractère éphémère de la solidarité compassionnelle, mais également la place qu’il laisse à la subjectivité des citoyens et des décideurs politiques, reprend une série de prises de position que j’ai publiées dans la presse nationale française, de 2010 à 2019.

La compassion est salutaire, mais seulement quand elle est couplée avec la réinterpellation constante des responsabilités comme des stratégies – politiques et juridiques – de résolutions de crises. La compassion implique un devoir de constance et de mémoire, sauf à n’être qu’un feu de paille.

Chaque fois qu’est convoquée la compassion, c’est le registre des a priori, des sentiments, des visions préétablies, des raccourcis et des simplifications auxquels il est laissé libre-cours. Les journalistes n’y échappent pas, qui se font parfois les instigateurs ou les porte-voix de tels mécanismes.89 Le cas du Pakistan nous fournit matière à réflexion à ce sujet.

Pakistan : le piège du « choc des civilisations »90

Durant l’été 2010, le Pakistan est frappé par des inondations catastrophiques qui affectent plus de dix millions de personnes. Dans ce pays, fort sensible pour les relations internationales par ses conflits de voisinage avec la Chine et l’Inde depuis son indépendance, comme par le double jeu qu’on lui prête volontiers dans le conflit afghan, le drame que connaît la population affectée fait alors l’objet d’une ample couverture médiatique. De façon récurrente, on constate très vite, dans le traitement journalistique, que la presse française aborde le sujet en mettant l’accent, outre la description fugace de la situation, sur le risque spécifique de voir le désarroi de la population exploité par des ONG musulmanes pakistanaises. Certaines pourraient, lit-on sous la plume des chroniqueurs, utiliser la catastrophe pour se livrer à une forme de prosélytisme religieux, qui ferait le jeu des mouvements radicaux protalibans.

Devant des événements d’une telle ampleur, sans faire preuve de naïveté, il s’agit quand même d’une approche éditoriale qui n’est pas anodine ! Lors du séisme en Haïti quelques mois auparavant, a-t-on, de la même façon, mis d’emblée l’accent sur les arrière-pensées prosélytes des ONG, internationales ou haïtiennes, ayant une teinte confessionnelle ? A-t-on prêté aux organisations catholiques des stratégies de conversion à la « théologie de la libération » pour aider certains acteurs à la conquête du pouvoir ? A-t-on évoqué la possibilité que les églises évangélistes nord-américaines puissent profiter des circonstances pour renforcer leur présence, pour prôner l’attentisme politique ou pour faire le lit d’une stratégie de domination des États-Unis d’Amérique ? Quand on a évoqué de tels scénarios, l’a-t-on fait de façon aussi ostentatoire et inquiétante ?

L’Islam utilisé comme épouvantail

Réduire la réponse humanitaire pakistanaise à des motivations strictement prosélytes ou politiques, c’est faire montre d’un parti-pris qui occulte des réalités de terrain, ou qui traduit une cécité partielle de la vision historique de l’action humanitaire. C’est oublier que, dans toute catastrophe de ce type, la première des solidarités est d’abord une humanité et une aide de proximité. Or, les premières mains qui se tendent pour aider, ce sont d’abord celles de la famille, des voisins, de la communauté de vie. C’est oublier que le Pakistan partage, avec son voisin et rival indien, un important et actif tissu d’ONG locales, dont le travail et la réactivité ont été soulignés par Jean-Maurice Ripert, l’envoyé spécial de l’ONU. Or, nous sommes dans un pays musulman et, en effet, les mains qui se tendent, pour donner comme pour recevoir, sont presque toutes musulmanes… Brandir ainsi l’épouvantail de l’Islam radical, c’est oublier combien en France, comme plus globalement dans les pays occidentaux, les fondements de l’action humanitaire ont utilisé le ciment de la croyance religieuse depuis les chevaliers de l’ordre de Malte. C’est oublier que, dans la respectable institution qu’est la Croix-Rouge, il y a, déjà, la croix (même si elle s’en défend, évoquant l’inversion de couleur du drapeau helvétique). C’est oublier que la guerre du Biafra, à la fin des années 1960, était aussi un conflit complexe dans lequel les victimes de la violence et de la famine – comme les sauveteurs – étaient chrétiennes, dans un Nigeria majoritairement animiste et musulman. C’est à l’occasion de ce conflit du Biafra que va naître la grande ONG chrétienne irlandaise, Concern.

Bien sûr, au Pakistan comme au Liban, comme dans d’autres pays musulmans, des ONG locales peuvent avoir des stratégies qui visent à « gagner les cœurs et les esprits », pour emprunter une terminologie qu’elles n’utilisent pas mais qu’elles mettent parfois en œuvre. Néanmoins, surdéterminer les mobiles de l’action à la question centrale de la conquête politique, c’est faire fi du droit universel à la compassion. C’est un déni d’altérité. C’est entretenir le mythe que, seules, les grandes ONG internationales seraient pures, indemnes de toute arrière-pensée ou de toute capacité de manipulation.

S’inscrire dans cette lecture et réduire l’analyse à ce mécanisme dominant, c’est aussi entretenir l’idée, en miroir si on pense aux observateurs locaux qui nous regardent intervenir dans leurs pays, que nous sommes uniquement les zélateurs d’une religion ou d’une politique de conquête. Dès lors sont créées les conditions pour que les acteurs des ONG internationales soient à leur tour l’objet des mêmes suspicions, et pris pour cibles.

Aquarius, figure symbolique d’une double défaillance91

La situation du navire de sauvetage, l’Aquarius, a fourni une illustration des effets potentiels d’une situation dans laquelle la logique compassionnelle trouve ses limites. Les images du petit Aylan se sont estompées. La logique politique a repris ses droits. Le sauvetage et l’accueil des migrants qui traversent la Méditerranée sont redevenus un enjeu de politique intérieure, en même temps que le traitement surmédiatisé de l’errance du navire occultait les éléments du Droit international.

Le bateau, affrété par SOS Méditerranée, a ainsi occupé une part de l’actualité tout au long de l’été 2018. Le navire et son équipage nous ont rappelé avec constance que les flux de migrants ne connaissent pas de trêve estivale : au contraire, c’est la « haute saison » pour les différents passeurs de tous poils, qui profitent d’une mer générant moins d’épouvante, pour convaincre les candidats au périlleux voyage de tenter une traversée présentée comme moins risquée.

Pour autant, si l’impressionnante couverture médiatique a de salutaires vertus contre l’oubli ou l’indifférence, elle ne peut pas se concentrer exclusivement sur les atermoiements qui ont présidé à définir les lieux de relâche du bateau, plein de ses indésirables passagers. Cela conduirait alors à réduire au rang de bravades entre hommes et femmes politiques européen(ne)s qui se sont affrontés par médias interposés, ce qui reste une situation inacceptable sur le fond. L’Aquarius est une figure symbolique : celle d’une dérive du Droit international et du naufrage de l’Europe politique.

La dérive vis-à-vis des textes du Droit international, en particulier le déni du texte qui formalise la Convention de Genève du 28 juillet 1951, est patente. Comme s’il n’était pas assez explicite. Rappelons-en quelques-uns des termes.

L’article premier déclare que « […] le terme « réfugié » s’appliquera à toute personne : [...] Qui craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. »

L’article 14, quant à lui, dispose que : « Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays. »

Ce texte a été écrit au sortir de la Seconde Guerre mondiale, dans un monde qui ne comportait alors qu’une cinquantaine d’États quand sont créées les Nations unies. Un monde traumatisé par les exterminations de masse. Un monde qui avait légiféré sur les bases de frontières politiques telles qu’il les organisait au milieu du xxe siècle. Aujourd’hui, 193 États reconnus structurent un découpage territorial dont les frontières ont été multipliées de façon exponentielle. Or, chaque franchissement de frontière peut conduire à activer les mécanismes définis par la Convention de 1951. Cette augmentation, son extension aux populations des anciennes colonies ou protectorats, en annihilent-ils l’ambition protectrice ? C’est à se demander.

Le cadre juridique ne fait pourtant pas de doute. C’est sa prise en considération de façon efficace, rationnelle et solidaire par les pays membres de l’Union européenne qui tourne au naufrage, ou au scénario du bateau ivre, sans cap ni capitaine. Avec l’errance de l’Aquarius, la vieille Europe a montré son incapacité à garder la mémoire d’événements sinistres dont elle a été le berceau et qui ont conduit à formaliser le Droit des réfugiés. Les dirigeants des États membres prétendent, pourtant, pouvoir réduire l’accueil à une démarche compassionnelle, laissée à l’appréciation, à la bonne volonté et à la « générosité » propre à chaque État qui compose l’Europe. En occultant que la politique d’asile relève du Droit et d’une absolue cohérence politique. On égrène alors des chiffres et des pays, pour n’insister que sur les compteurs qui tournent, mêlant les réalités de la Somalie, de l’Afghanistan, du Soudan, de la RDC, du Mali… en un conglomérat indissocié, qui se réduit à un chiffre global : un nombre total de migrants, dépersonnifiés, sortis de leurs contextes, réduits à d’inquiétantes unités de mesure qu’il faut se répartir entre pays d’accueil.

En 2017, on dénombrait environ 65 millions de personnes ayant subi un « déplacement forcé », contraintes à quitter leurs lieux de vie. Les statistiques officielles notaient que l’Europe pourrait, à cette date, avoir accueilli 1,8 million de migrants depuis 2015. Le chiffre impressionne. Mais il est bon de se dire que, dans la furie que traversent certaines régions, les deux tiers de ces déplacés forcés sont restés à l’intérieur de leur pays, et que près de 20 millions ont été accueillis ailleurs qu’en Europe, à une large majorité dans les pays voisins des zones de guerre. Le discours politique, centré sur une rhétorique visant à alimenter le sentiment d’un « flux » d’invasion massive, omet une réalité : pour une Union européenne de 510 millions d’habitants, les étrangers représentent 4 % de la population totale.

Comment croire en l’avenir d’une Europe qui, sur un sujet aussi humainement concret, aussi urgent, n’est pas capable de parler et d’agir d’une seule voix pour « prendre sa part » de façon apaisée et équitable aux « malheurs du monde » ?

Solidarité avec la capitaine du Sea Watch92

Un an plus tard, durant l’été 2019, l’Aquarius, menacé d’être saisi par les autorités italiennes pour de fallacieux prétextes de défauts dans la gestion de ses eaux usées, est définitivement immobilisé. Un autre navire de sauvetage, le Sea Watch est alors à son tour pris pour cible.

Ayant décidé de forcer l’entrée dans les eaux territoriales italiennes pour faire débarquer des migrants à l’état de santé précaire, Carola Rackete, capitaine du Sea Watch, est arrêtée dès son arrivée à Lampedusa.

Carola Rackete a osé défier un gouvernement qui bafoue les principes élémentaires de sauvetage et de premier accueil. Elle a ainsi sauvé l’honneur perdu de l’Europe. Elle a bousculé la politique aveugle du chacun pour soi de Dublin et les accords hypocrites, confiant à des pays aux marges de l’UE, le soin de mener, pour nous européens, des politiques inhumaines de rejet et de mort.

Cette arrestation constitue alors le dernier épisode d’une série de mesures prises, depuis plusieurs mois, pour bloquer des acteurs de la solidarité impliqués dans le secours apporté aux migrants.

Dans l’histoire politique européenne, les ONG ont un rôle de contre-pouvoir et d’influence sur l’évolution des politiques gouvernementales. On pensait ce rôle bien ancré, communément admis dans le fonctionnement des États du vieux continent. Cette fonction, indispensable à la démocratie, est pourtant, concernant les flux migratoires et les demandes d’asile, l’objet de multiples tentatives de déstabilisation.

Partout où progressent les populismes, les dirigeants politiques ont bien perçu qu’une partie des opinions publiques est, désormais, sensible à des discours fondés sur le refus de l’accueil des étrangers, dans un amalgame volontairement brouillé des mécanismes qui poussent des hommes et des femmes à choisir le chemin de l’exil.

La liste des menaces et tentatives d’intimidation a commencé à s’allonger, déployant différents registres développés par les gouvernements : accusations de complicité avec des passeurs par l’agence Frontex à l’égard de Save the Children (ONG anglaise) en 2016 ; traduction devant la justice de citoyens mis en examen et condamnés pour des actes de solidarité à l’égard de migrants (Calais, vallée de la Roya) ; propos accusateurs du ministre français de l’Intérieur à l’encontre des ONG françaises qui se mobilisent dans ce domaine ; accusations portées à l’égard d’une autre capitaine, Pia Klemp, par le même gouvernement italien, pour « aide et complicité à l’immigration illégale » ; immobilisation forcée de l’Aquarius sous de fallacieux motifs qui n’ont pour préoccupation réelle que d’interrompre les actions de sauvetage déployées par SOS Méditerranée…

Du délit de solidarité au déni d’humanité

Toutes ces stratégies constituent des atteintes réitérées à l’encontre du principe primordial qui fonde le Droit international humanitaire (DIH) : le principe d’humanité. On a ainsi assisté, à la fin des années 2010, à une multiplication de plus en plus décomplexée d’attaques visant à occulter ce principe universel dans ses fondements éthiques et juridiques.

C’est au nom d’une commune humanité que des citoyens libres, agissant individuellement ou regroupés au sein d’associations, sont fondés à tendre la main, à se mobiliser pour secourir l’étranger qui fuit son pays pour venir chercher secours, souvent au péril même de sa vie. Cet Autre, qui malgré ce qui nous sépare, est un peu de nous-mêmes.

L’arrestation de Carola Rackete était inacceptable :

C’était un déni du droit de la mer.

C’était un déni des conventions de Genève de 1951 sur le droit des réfugiés.

C’était un déni du principe d’humanité.

88. P. Micheletti, « Réfugiés : la compassion oui, mais pas seulement », Le Monde, mai 2016.

89. A.-C. Robert, « La stratégie de l’émotion », Lux, 2018.

90. P. Micheletti, « Pakistan : le piège du choc des civilisations », Libération, 17 août 2010.

91. P. Micheletti, « Aquarius, figure symbolique d’une double défaillance ». Le Monde, 24 août 2018.

92. Collectif, « Solidarité avec la capitaine du Sea Watch », Le Monde, 2 juillet 2019.

4.
Les sources de financement pour agir : choisir ses dépendances

L’analyse du modèle économique global pointe des enjeux cruciaux pour la solidarité internationale. Cet examen permet de mettre en équation un certain nombre d’indicateurs qui éclairent ce qu’il est convenu de nommer l’« écosystème humanitaire mondial ». Quatre critères méritent à cet égard une attention particulière : le volume financier total de la solidarité internationale, la structure globale des recettes entre fonds privés et fonds d’origine gouvernementale, l’analyse des pays donateurs et enfin, celle des pays récipiendaires. Chacun de ces critères apporte d’utiles informations à la compréhension du « processus » humanitaire et traduit ses tendances lourdes, en même temps qu’il permet une compréhension et une interprétation des priorités géographiques des donateurs et des mobiles qui les sous-tendent.

En matière de recettes, un mécanisme mérite d’être précisé : les pays donateurs peuvent faire des dons spécifiquement dévolus à une situation, dits fonds « affectés », ou destinés à alimenter un pot commun que chaque organisation intervenant sur le terrain sera à même d’utiliser en choisissant sa destination. On parle alors de fonds « non affectés ». De la distinction qui précède dépend évidemment la liberté de choix et d’action des organisations humanitaires et, dès lors, c’est la question de l’indépendance qui est interrogée. Dans leur modèle économique, les ONG internationales sont soumises à ces logiques. Elles sont aussi attentives à un autre indicateur financier : celui du ratio, dans leurs sources de financement, entre les fonds reçus du grand public et ceux provenant de gouvernements ou d’agences intergouvernementales (Union européenne, agences spécialisées des Nations unies). Parmi les grandes ONG, les réalités, voire les doctrines sont variées : certaines sont essentiellement financées par des fonds gouvernementaux, certaines font un panachage variable, d’autres, comme Médecins sans frontières-France érigent les fonds privés en alpha et oméga de l’indépendance financière, donc politique et opérationnelle.

Dans la pratique, les choses sont plus complexes : aucune source de financement n’est complètement exempte de contraintes. La question est donc plus de choisir, en essayant de les maîtriser, les contraintes que chaque organisation entend accepter, plutôt que d’espérer atteindre une indépendance idéalisée, que la réalité vient nuancer.

Dans leurs quêtes de fonds privés, nous avons vu combien les ONG doivent intégrer la labilité des donateurs individuels, sensibles à tel pays et pas à tel autre, à tel type de crise humanitaire et pas telle autre. Chemin faisant, et pour provoquer cette démarche de générosité, les ONG peuvent s’exposer, dans la relation aux donateurs, à une forme de simplisme pour décrire les causes d’un conflit. Des questions éthiques peuvent émerger dans la représentation de l’Autre, avec la tentation de réduire les populations aidées à une représentation visuelle dégradée. Les services marketing sont sommés de faire tout leur possible pour générer des recettes privées, incontournables pour pouvoir agir librement.

Le débat sur le ratio entre fonds étatiques et les fonds issus de la générosité du public, soulève une question politique cruciale pour les organisations humanitaires : agir sur les grandes crises humanitaires relève-t-il d’une responsabilité des gouvernements et du multilatéralisme, ou doit-il mobiliser des fonds issus des citoyens, de leur générosité et de leur compassion, toujours optionnelles et à géométrie variable ?

Les fonds gouvernementaux : largement prépondérants mais orientés par l’intérêt des États

On estime à près de 29 milliards de dollars les sommes allouées à l’aide humanitaire en 2018. Le budget global des ressources est quasiment identique à celui de l’année précédente. Il a cependant connu une forte évolution depuis 2015, tout en étant relativement stable dans l’origine de ses financements : ¾ de fonds gouvernementaux, ¼ de fonds privés, issus dans une large proportion de donateurs individuels au profit des ONG.

Aide humanitaire internationale sur la période 2014-2018 : Sommes engagées (en milliards de dollars) et répartition des sources de financement entre fonds publics (gouvernements et institutions européennes) et fonds privés (en % des dépenses réalisées).93

Il existe de façon récurrente ces dernières années, une importante distorsion entre les fonds sollicités par les Nations unies, dans le cadre de leurs appels coordonnés annuels pour répondre aux situations de crise, et les contributions gouvernementales effectivement obtenues.

Appels coordonnés annuels des Nations unies sur la période 2009-2018 : sommes appelées et sommes obtenues, en volume financier et en pourcentages des sommes requises.94

Le graphique qui précède montre la progression des fonds gouvernementaux considérés comme nécessaires par les Nations unies chaque année. Il s’agit là d’une évaluation des besoins financiers pour des crises en cours au moment de la publication de l’appel annuel, hors nouvelles urgences. L’enveloppe des besoins a quasiment triplé de 2009 à 2018, passant de près de 10 milliards à 28 milliards. De façon relativement stable, on constate, sur les dix années représentées dans cette analyse, que seuls 60 % des sommes requises sont effectivement obtenus des pays contributeurs.

Ainsi – ce sujet a été illustré précédemment –, si la compassion du grand public est largement subjective et aléatoire, aboutissant, sur une base émotionnelle, à une générosité à géométrie variable, les fonds publics, pour d’autres raisons, conduisent également à une mobilisation très inégale. Selon les situations qui conduisent les Nations unies et les ONG à leur soumettre des demandes financières, la réponse des États est très inégale.

L’appel financier coordonné comportait, en 2018, 34 demandes financières distinctes au profit de 29 pays, certains étant éligibles pour des appels nationaux ou régionaux (RRP, regional response plans). Le tableau ci-dessous est bâti par ordre croissant des sommes requises dans l’appel consolidé annuel.

Pays éligibles

Sommes
appelées
(en millions de $ US)

% obtenus /
demandes

Sénégal

17

45 %

Indonésie

51

48 %

Philippines

61

24 %

Burkina Faso

90

66 %

Corée du Nord

111

24 %

Mauritanie

116

63 %

Pakistan

123

62 %

Burundi

142

55 %

Myanmar

183

77 %

Ukraine

187

39 %

Haïti

252

13 %

Libye

313

25 %

Cameroun

320

44 %

Mali

330

56 %

Niger

338

64 %

Rep. Centrafrique

516

49 %

Palestine

540

46 %

Tchad

544

53 %

Iraq

569

89 %

Afghanistan

599

78 %

Bangladesh

951

69 %

Soudan

1 008

54 %

Nigeria

1 048

67 %

Éthiopie

1 177

56 %

Somalie

1 543

56 %

RDC

1 675

46 %

Soudan du Sud

1 718

68 %

Yémen

3 108

85 %

Syrie

3 364

65 %

Syrie RRP

5 609

52 %

Nigeria RRP

157

50 %

Burundi RRP

391

37 %

RDC RRP

547

37 %

Soudan du Sud RRP

1 379

50 %

Appel financier coordonné des Nations unies : pays destinés à être aidés, sommes appelées pour chacun et pourcentage des sommes perçues, 2018.95

Il apparaît que les sommes sollicitées par les agences onusiennes connaissent d’importantes différences de volumes entre les pays sollicitant de l’aide. Elles conduisent, de la part des États contributeurs, à une générosité très variable : 89 % sont obtenues pour l’Iraq, 67 % pour le Nigeria, pays qui déclenchent des réponses conséquentes. 24 % pour les Philippines et la Corée du Nord. Le « taux de couverture » des fonds sollicités ne dépend manifestement pas du montant des sommes espérées. Haïti attendait 252 millions de dollars et en a obtenu 13 %, au Yémen les besoins étaient évalués à 3,1 milliards de dollars et ont été couverts à 85 %.

Pour rappel, le schéma suivant indique, en valeur absolue, quels sont les 20 pays qui sont les plus grands contributeurs mondiaux à l’enveloppe annuelle. Ces données, sous une autre forme, sont par ailleurs évoquées dans le chapitre 4 du présent ouvrage.

Les 20 plus importants contributeurs financiers de l’aide humanitaire internationale : gouvernements et institutions européennes, en 2018.96

La situation de la Turquie est atypique, dans la mesure où l’enveloppe consacrée par ce pays à la solidarité internationale est presque exclusivement engagée sur son territoire, au profit des réfugiés syriens. Le pays reçoit à cet égard un soutien financier qui le lie à l’Union européenne depuis 2016, dans le cadre d’un programme « d’accord migratoire ». Le président turc ne se privera pas d’utiliser cette situation comme élément de pression sur les États européens, menaçant, lorsque surviennent des différents, d’« ouvrir le robinet » des flux migratoires vers l’Europe. Les tensions qui ont opposé l’UE et la Turquie en 2020 sur les dossiers libyen et syrien ont illustré l’usage, par le pouvoir turc, de ce moyen de pression face à une Europe confrontée à la montée xénophobe et identitaire dans ses opinions publiques.

Sur les 20 milliards de dollars qu’ont représentés les fonds gouvernementaux en 2018, trois quarts sont allés aux organisations multilatérales, en particulier les agences spécialisées des Nations unies. Un quart est allé aux ONG internationales et 1/10 sont allés au mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Il convient de souligner qu’une partie des sommes allouées, en première intention aux agences onusiennes seront ensuite distribuées par ces dernières au profit des ONG. Ces versements viennent se cumuler avec les fonds gouvernementaux directement perçus par les ONG et avec les financements provenant de leurs donateurs privés.

Une large proportion des fonds gouvernementaux (83 %) attribués aux agences des Nations unies sont des fonds « affectés », c’est-à-dire dont la destination géographique, et parfois thématique, est précisée avant le versement par l’État financeur au gré de ses priorités. Il n’est pas anodin de relever que, dans le cas de l’Organisation internationale des migrations (OIM), 100 % des financements reçus sont affectés, témoignant, sur la question désormais très sensible des flux migratoires, de la volonté des financeurs de peser de façon explicite sur les choix prioritaires de cette agence.97

Les fonds privés : la liberté qui a un prix

Ces fonds représentent environ un quart des sommes annuelles collectées au profit des crises humanitaires. Ils sont, à plus de 85 %, issus de la générosité du public via les campagnes réalisées par les grandes ONG internationales. Ils peuvent aussi provenir de grandes fondations et du mécénat d’entreprise. L’UNICEF, pour le système des Nations unies et le mouvement de la Croix-Rouge, sollicite également le grand public, mais les ONG demeurent, de façon stable dans le temps, les principales sources de cette enveloppe financière. Ce constat appelle deux remarques, concernant la place de la « société civile » dans le modèle économique global de l’aide humanitaire internationale. D’une part, les ONG contribuent pour près du quart des budgets à l’enveloppe financière annuelle, et ce de façon constante ces cinq dernières années. D’autre part, les ONG engagent sur le terrain entre 35 et 40 % de l’enveloppe financière annuelle, pourcentage qui résulte des financements qu’elles obtiennent du public auxquels se rajoutent les budgets provenant des gouvernements et des agences de l’ONU. En l’état actuel, les organisations non gouvernementales, émanant de la libre association de citoyens, prennent une responsabilité majeure comme acteurs des relations internationales pour faire face aux crises humanitaires mondiales. Un chapitre reviendra sur cette question pour pointer les enjeux et les limites de cette situation.

Il convient ici d’apporter une précision technique sur le modèle économique des ONG internationales, précision importante pour une bonne compréhension des logiques financières dans lesquelles évoluent ces organisations. Les recettes – de fonds publics et privés – perçues par les ONG ont trois destinations : le financement des programmes sur le terrain, qui représente la principale dépense (plus de 90 % en général) ; les frais de fonctionnement du siège, non directement imputables au projet (frais administratifs généraux et dépenses de structures) ; et enfin, les sommes engagées en matière de communication et de marketing pour collecter de l’argent auprès de l’opinion publique et augmenter ainsi les capacités d’action.

Une petite fraction des fonds gouvernementaux permet aux ONG de faire face aux deux dernières catégories de dépenses mentionnées ci-dessus, non directement imputables à la mise en œuvre stricto sensu des projets sur le terrain, cependant absolument nécessaires pour permettre le fonctionnement de toute organisation. Dans le jargon administratif international, cette proportion des budgets gouvernementaux, qui bénéficie de la part des dirigeants d’une totale liberté de choix quant à son usage, est qualifiée d’« overhead ». Cela représente entre 5 et 15 % des sommes allouées sur un projet selon les financeurs gouvernementaux. Ce sont des financements théoriquement dédiés à des dépenses de gestion et à des frais de structures, mais rien n’interdit de les utiliser pour des programmes de terrain. Ces overheads constituent donc, avec les fonds privés issus de la générosité du public, une source financière à laquelle les ONG sont très attentives. Ces recettes « non affectées » participent en effet d’une certaine liberté d’action quant au choix des pays d’intervention.

Ce mécanisme, s’il répond à d’indéniables nécessités dans le modèle économique des grandes ONG, n’en est pas moins porteur de deux écueils qu’il convient de souligner. Le premier consiste à ce que, pour dégager le plus de marge possible sur les overheads afin de les réorienter librement vers des crises « oubliées », les organisations qui en bénéficient peuvent être conduites à contracter leurs dépenses de gestion. Entre autres, en voulant maîtriser la masse salariale de leur siège, avec de potentielles conséquences humaines et sociales pour leur personnel. Le deuxième écueil peut conduire les ONG vers des logiques inflationnistes pour capter de forts budgets d’overheads, augmentant leur dépendance aux fonds gouvernementaux dans l’équilibre global de leur modèle économique, ou atteignant parfois des volumes de projets difficilement compatibles avec les ressources techniques, informatiques, humaines ou juridiques dont elles disposent. Chemin faisant, celles qui empruntent cette voie, cherchant d’abord à gagner en liberté d’action via les overheads, s’exposent, a contrario, à une plus grande dépendance financière, opérationnelle, et in fine politique à l’égard des pays donateurs qui deviennent potentiellement leurs mentors. Les gouvernements donateurs se transforment alors en incontournables pourvoyeurs des fonds « non affectés », au prix d’une guidance dans le choix des lieux d’intervention qu’ils sont prêts à soutenir, et d’un fort alourdissement technocratique pour les ONG qui s’y engagent. Ce type de financements contraint les ONG à des procédures complexes pour rendre-compte de l’usage des financements publics ainsi perçus. Il les amène, en outre, à devoir passer, comme cela a été évoqué, sous les fourches caudines des nouvelles lois antiterroristes.

Ainsi, les financements que les ONG mobilisent, qu’ils soient publics ou privés, génèrent des mécanismes et des enjeux complexes. L’une et l’autre de ces ressources, indispensables à l’action, comportent ses écueils, ses contraintes, ses possibles problèmes éthiques, juridiques, sécuritaires, sociaux. Nous sommes loin de la seule symbolique humanitaire, généreuse et solidaire. Au cœur de la machinerie humanitaire mondiale agissent de puissantes forces politiques, des courants risqués, des voies hasardeuses qu’il convient, pour les dirigeants, d’affronter avec réalisme et lucidité. Ils doivent, dans leur relation aux pouvoirs, quels qu’ils soient, essayer de choisir au mieux un chemin qui, jamais, ne les épargne complètement d’une volonté de manipulation et de dangers potentiels.

93. Development initiatives, op.cit., p. 32.

94. Ibid., p. 33.

95. Ibid., p. 34.

96. Ibid., p. 36.

97. Development initiatives, Global Humanitarian Assistance, report 2018, Figure 4.8 : Earmarked and unearmarked international humanitarian assistance 2013-2017, p. 52.

Partie IV
Préserver une capacité à agir : le moment politique

La guerre et l’action humanitaire ont le même ADN. L’un procède de l’autre, avec, comme dénominateur commun, la violence. L’action humanitaire revendique qu’il est cependant possible, même lors d’un conflit armé, de poser des limites à l’usage de la force. Tout laisse pourtant à penser que la réalité bouscule l’espérance.

CONFLITS EN 2015
(NIVEAU NATIONAL ET INTERNATIONAL)

Source : Institut de Heidelberg pour l’étude des conflits dans le monde, baromètre 2016.

Depuis la Deuxième Guerre mondiale et le projet d’extermination des personnes de confession juive et des Tziganes, le DIH, via les conventions de Genève et leurs protocoles additionnels, et via la Convention du 28 juillet 1951 sur le droit des réfugiés, a tenté de poser un cadre normatif visant à protéger les populations civiles. De nombreux conflits contemporains sont venus illustrer les échecs de l’effet protecteur de ces textes : la guerre du Vietnam constitue un exemple dramatique de la mortalité des populations civiles, devenue la caractéristique des conflits contemporains. Il n’est pas anodin de souligner que ce conflit s’est déroulé sans une mobilisation humanitaire internationale massive, à l’opposé des événements du Biafra pourtant concomitants. On pourrait voir, dans le traitement différencié de ces deux conflits par les intervenants humanitaires, une forme de double standard. Dès lors qu’une guerre met en présence des grandes puissances de façon explicite, l’application des conventions de Genève est remise en cause. C’est ainsi que durant la guerre du Vietnam, le CICR s’est vu interdire, par le gouvernement de Hanoï soutenu par l’URSS et la Chine, tout droit de visite aux prisonniers américains.

Au fil des chapitres, il est apparu qu’aucune des trois grandes familles d’acteurs, qui entendent porter secours aux victimes de la guerre, n’échappe totalement à la tension primordiale que l’on retrouve depuis la bataille de Solférino, entre l’approche politique des belligérants et l’impératif humanitaire. Le conflit armé est l’un des moyens de réguler les relations internationales, là où l’instauration progressive du Droit international humanitaire vise à humaniser la guerre avec, pour préoccupation centrale désormais, de protéger les populations civiles. Ni le mouvement de la Croix-Rouge, ni les ONG internationales, ni le système des Nations unies ne sont complètement inaccessibles à la volonté d’instrumentalisation du politique. Les trois types d’organisations offrent des exemples des ambiguïtés qui, dans l’histoire des différents acteurs humanitaires, ont jeté des doutes sur le caractère intangible et universel du principe de neutralité, comme sur celui d’indépendance, base de la légitimité pour pouvoir intervenir sur tous les terrains de conflit.

Le CICR est victime de cette confusion quand, en Syrie, émergent des doutes sur la capacité du Croissant-Rouge syrien à vouloir secourir les victimes des différents groupes qui s’affrontent, alors que le Croissant-Rouge du Qatar, pays dont les dirigeants soutiennent les opposants au régime syrien, lui-même présent sur le terrain sans y avoir été officiellement invité, est accusé de privilégier un soutien aux groupes armés de l’opposition. Ces deux sociétés nationales, membres d’une même organisation, mais toutes deux auxiliaires des gouvernements de leur pays d’origine, ne respectent pas les règles de leur mouvement, en même temps qu’elles mettent en péril l’image et la sécurité des équipes du CICR.98 Les ONG internationales, constellation multiple, sont victimes de cette confusion quand interviennent sur le terrain des organisations qui entretiennent avec leurs gouvernements respectifs une mise à distance qui n’est pas la règle partagée. Parfois même, au sein d’une famille d’ONG, peuvent apparaître des clivages qui conduisent à des conflits, voire à la rupture. C’est ainsi que pendant la guerre du Kosovo, un différend au sein du réseau international de MSF a conduit à l’exclusion de MSF Grèce pour ses positions proserbes, dans la droite ligne des postures adoptées par le gouvernement grec durant ce conflit. Les Nations unies n’échappent pas plus au télescopage entre ces mêmes logiques politiques et humanitaires quand, sur des crises comme la Libye, le représentant de l’ONU préfère jeter l’éponge, face aux pressions incessantes des grandes puissances pour favoriser tel ou tel des deux clans qui s’affrontent pour le contrôle du pays et de ses richesses pétrolières99 : « Le syndrome biafrais », toujours lui… Ces tentatives de pilotage de l’action humanitaire par les politiques requièrent une attention constante. Les coordinations, mises en place sur le terrain sous la bannière des Nations unies lient intimement l’image de tous les intervenants et les exposent à un possible amalgame aux yeux des belligérants. Quand l’une des organisations est prise en défaut de neutralité ou d’indépendance, particulièrement quand ce manquement concerne l’ONU, c’est potentiellement la crédibilité de toutes les organisations qui peut alors être mise en jeu.

Cette volonté de contrôle a pris ces dernières années, autour de la question des financements, un nouveau visage. Depuis 2001, et les attentats contre les Twin Towers aux États-Unis, la politique internationale, sous la houlette de ce pays, a imposé le déploiement des drastiques lois antiterroristes. Il y a aujourd’hui un impératif, ayant mis en lumière leurs effets, à dénoncer les effets pervers de ces lois sur des terrains de conflit où l’action se déploie grâce à des fonds gouvernementaux.

Au plan politique, le premier enjeu est donc là : questionner la réalité actuelle des financements, leur montant, leur origine et le risque de manipulation auxquels ils exposent l’action humanitaire en mettant en tension l’universalité des principes cardinaux propres à ce mouvement. Il s’agit d’un objectif concret, que les ONG portent déjà, de façon encore insuffisamment coordonnée et volontariste. Il convient désormais de dénoncer, de façon plus explicite et sonore, les effets pervers de ces lois.

Plus globalement, l’analyse de la situation amène à remettre en cause un autre postulat : la « communauté internationale » et, en particulier, les acteurs du multilatéralisme, semblent résignés face à l’incapacité dans laquelle seraient les gouvernements de trouver davantage de financements. Comme cela a été mis en évidence, chaque année, près de 40 % des sommes sollicitées par les Nations unies, lors des appels coordonnés, ne sont pas obtenues, dans un contexte de multiplications de crises majeures qui se cumulent et se prolongent pour certaines.

Remettre en cause le modèle du « système humanitaire » tel qu’il fonctionne aujourd’hui, avec les acteurs qui le composent, c’est aussi décrire une réalité : ce modèle est largement dessiné, financé et mis en œuvre par des organisations émanant des pays occidentaux, ou proches d’eux. Sans pour autant faire le procès consistant à dire que les organisations humanitaires sont, ipso facto, des outils de politique étrangère de leur pays d’origine, il convient de faire ce constat : s’agissant des ONG internationales, le quasi-monopole des ONG européennes et nord-américaines ne correspond plus, aujourd’hui, à la réalité des lieux du pouvoir politique, scientifique et financier, qui caractérise l’état du monde. Cette situation n’est plus satisfaisante et doit être remise en cause avec, comme piste de réflexion sur le long terme, un renforcement des fonds attribués aux acteurs nationaux et locaux, comme l’ouverture à des ONG puissantes, issues de pays émergents.

Le présent ouvrage et les questionnements politiques suggérés débouchent sur un plaidoyer pour le continent africain. L’Afrique concentre un certain nombre d’enjeux dont certains sont autant de sujets de préoccupation. Ce continent, dont les réalités sont certes très différentes selon les pays, n’en mérite pas moins une attention soutenue et une mobilisation des acteurs de la solidarité, aujourd’hui et demain davantage encore. Les données chiffrées annuelles en témoignent avec constance : les crises humanitaires prospèrent sur les lieux qui concentrent pauvreté et extrême pauvreté. L’Afrique, dans la grande diversité de ses réalités physiques, politiques, culturelles et économiques, réunit de préoccupants facteurs de risques. Un certain nombre de pays cumulent pauvreté, dégradations et risques environnementaux, mauvaise gouvernance, aboutissant à faire du continent africain le théâtre de nombreux conflits.

L’« écosystème humanitaire mondial », dont nous avons mis en évidence l’architecture, les complexités et les ambiguïtés, connaît, en 2020, les effets d’une déflagration inattendue. La pandémie au Covid-19 a d’immédiates conséquences pour les ONG, dont les structures financières et organisationnelles sont fortement impactées par l’épidémie.

Les analyses développées débouchent sur une série de dix prescriptions. Elles résultent des principaux constats, dressés au fil des pages, des multiples entraves auxquelles se heurtent les humanitaires. Une partie des difficultés mises en évidence procèdent de l’extrême polymorphisme des acteurs de l’aide. Les orientations proposées structurent un projet de réforme qui relie tous les intervenants. Une telle réforme est incontournable pour préserver une capacité à agir, réelle, efficace, optimum et débarrassée, autant que faire se peut, de la subordination des secours à la manipulation politique des grandes puissances.

98. Lema Luis, « Syrie, le grand malaise humanitaire », Le Temps, Genève, 6 février 2013. URL : https://www.letemps.ch/monde/syrie-grand-malaise-humanitaire. Consulté le 14 mai 2020.

99. Pierre Haski, « La démission accEtats-Unis d’Amériquetrice de l’émissaire de l’ONU en Libye », France Inter, Géopolitique, 3 mars 2020. URL : https://www.franceinter.fr/emissions/geopolitique/geopolitique-03-mars-2020. Consulté le 14 mai 2020.

1.
Le modèle financier mondial n’est pas un dogme

Le modèle économique des grandes ONG internationales soulève des questions cruciales pour leur gouvernance, leur indépendance et leur neutralité, mais également pour leurs pratiques sociales et managériales.

Les ONG sont aujourd’hui placées dans une situation qui amène les dirigeants à devoir naviguer entre différents écueils, avec lucidité, conscients du jeu complexe dans lequel sont placées leurs organisations, entre considérations éthiques, instrumentalisation, risques sécuritaires majeurs, sur fond de crises humanitaires parfois massives, souvent durables. Le cumul des situations de grande ampleur entraîne, depuis 2010, un quasi-triplement des sommes appelées par les Nations unies. Les besoins connaissent une nouvelle et importante progression depuis 2015 avec, en plus des crises syriennes et irakiennes, la persistance des situations graves en République démocratique du Congo, en Centrafrique, en Somalie, et l’avènement de nouvelles crises majeures au Yémen, au Soudan du Sud, au Bangladesh…

Face à cette recrudescence des besoins, les ONG continuent de contribuer à près du quart des ressources mondiales. Cette équation financière est-elle satisfaisante ? Est-il logique que le grand public, essentiellement des citoyens de l’OCDE, ait un tel rôle ? Que les ONG portent une telle responsabilité ? Qu’elles acceptent, sans le remettre fondamentalement en cause, un modèle qui soulève de nombreuses questions sociales, politiques et éthiques ? Qu’elles cheminent en permanence sur une ligne de crête, entre les intérêts stratégiques des grands pays contributeurs de fonds gouvernementaux et les logiques, parfois discutables, d’un marketing humanitaire qui n’a rien à envier aux pratiques consuméristes d’un modèle d’économie libérale mondialisée ?

Comme cela a été évoqué dans des chapitres précédents, plusieurs phénomènes se cumulent pour entraver le déploiement et la capacité de réponse humanitaire par les ONG internationales : évolution de la perception, à leur égard, de certains groupes combattants, suspicion d’être des outils de « softpower » des principaux États donateurs, radicalisme tribal ou religieux sont les mécanismes, parfois intriqués, qui peuvent aboutir à empêcher une aide souvent vitale. Ces entraves sont encore renforcées par les nouvelles lois antiterroristes.

À l’issue des descriptions et analyses développées précédemment, le propos final, celui qui devrait aujourd’hui concentrer l’attention primordiale des ONG, voire de l’ensemble des acteurs, agences des Nations unies et mouvement de la Croix-Rouge internationale compris, porte sur un réexamen critique du modèle économique mondial de l’aide humanitaire. Ce modèle met en équation des enjeux fondamentaux pour les ONG, en même temps qu’il permet de déboucher sur de logiques pistes de réflexion et de plaidoyer. Pour avoir des chances d’aboutir, cette mobilisation, pour infléchir le volume financier, ses origines et les modalités de son déploiement, ne peut procéder que de logiques d’alliances fortes et déterminées entre des acteurs humanitaires.

Ne pas accepter l’équation financière actuelle

Les ONG ne peuvent continuer d’accepter, comme une fatalité, le discours politique sur une enveloppe financière globale dont les gouvernements contributeurs expliquent qu’elle est généreuse et qu’ils ne peuvent davantage : 20 milliards de fonds provenant des États ne représentent ni une somme colossale ni un montant indépassable, alors que le budget des dépenses militaires était de 1800 milliards de dollars en 2018100 et qu’il est en nette augmentation ces deux dernières années. Elles sont estimées à 2 000 milliards de dollars pour 2020.

En 2018, 200 millions de personnes étaient en besoin d’assistance. Cette situation résulte, pour une large part, de conflits dont les causes et les mécanismes sont multiples. Depuis le massacre de Solférino en 1859, le visage de la guerre a changé. Les victimes des affrontements armés sont aujourd’hui, dans une très large proportion, des populations civiles. En écho de cette réalité contemporaine de la guerre, 70 millions de personnes ont fui les lieux de vie qu’elles occupaient. La communauté des nations assume ainsi qu’elle ne peut pas réunir plus de 1 % des financements dédiés à ses dépenses militaires pour soigner les malheurs du monde. Étonnante équation dont la résolution est transférée aux ONG pour « boucler les budgets »…

Pour le dire différemment, consacrer 20 milliards de fonds publics à l’aide humanitaire : c’est vouloir soigner toutes les urgences de la planète avec 10 % des sommes dépensées par la France pour sa dépense courante de santé.

C’est prétendre secourir toutes les crises mondiales avec 8 % de la seule ligne de dépenses en médicaments de la nation américaine. Ce pays, premier contributeur mondial de l’aide en valeur absolue, en devient le dix-septième, derrière la Belgique, si on examine sa contribution en pourcentage de son PIB, soit 0,03 %. Dans cette même logique, la France, huitième puissance économique mondiale, sort des 20 premiers États contributeurs.

Les ONG ne peuvent accepter, les bras ballants, que les appels de fonds coordonnés des Nations unies ne réunissent que 60 % des sommes jugées nécessaires. Elles doivent prendre conscience de la puissance et de la responsabilité que leur confère leur capacité opérationnelle (près de 40 % des fonds annuels sont déployés par leurs équipes) et de leur importance pour capter des fonds privés (elles collectent, rappelons-le, auprès du grand public, près du quart du budget annuel de 29 milliards de dollars mobilisés en 2019).

Ce n’est pas rien !

Ces cinq dernières années, et malgré la forte progression des dépenses humanitaires, elles ont été capables de faire autant progresser leur contribution, en proportion de recettes, que l’ont fait les grandes puissances, via les fonds gouvernementaux !

Elles ont été capables d’une telle accélération par le dévouement de leurs équipes, par une extrême rigueur dans la gestion de leurs frais administratifs, mais parfois au prix de pratiques sociales et managériales dignes des comportements les plus discutables d’un néolibéralisme qui n’est pas sans lien avec le déclenchement de certaines des crises mondiales.

Elles ont ainsi accepté l’idée qu’il conviendrait que les citoyens soient, de fait, par leurs contributions et au gré de leur sensibilité, sommés d’aider à la survie de populations victimes des pires comportements politiques, comme des dégradations environnementales qui, elles non plus, ne connaissent pas de frontières.

Les populations du Sahel ne sont pour rien dans la sécheresse qui frappe leur région, de la même manière que les populations vivant en zones côtières, aux Philippines ou au Bangladesh, ne sont pas responsables de la hausse du niveau des mers.

Le paradoxe qui consiste à admettre que les réponses à de telles situations sont optionnelles, laissées au savoir-faire marketing des ONG, et à la compassion à géométrie variable d’un public bombardé d’appels aux dons, n’est pas acceptable. Il amène souvent les ONG, pour répondre à l’urgence, à occulter l’analyse des mécanismes intimes des crises, pour seulement s’intéresser à déclencher une générosité instinctive, émotionnelle.

Dès lors, et malgré que les techniques décriées ci-dessus n’aient d’autres finalités que de générer plus de moyens pour faire davantage, les ONG ne peuvent continuer à entériner cette situation. Elles doivent s’allier pour renégocier leurs relations avec les financeurs gouvernementaux et se prémunir de dérives éthiques dans la recherche de fonds privés. Elles doivent s’opposer à la pression qu’elles subissent sur leurs frais de fonctionnement, de la part des pays donateurs, avec les potentielles conséquences sur leurs pratiques sociales, salariales et managériales vers lesquelles peut les conduire la quête d’optimisation financière qui leur est imposée.

Le piège des lois antiterroristes

Les ONG ne peuvent non plus accepter, de ces mêmes gouvernements donateurs, de se retrouver en situation de déroger à leurs principes de neutralité et d’indépendance, en obéissant aux injonctions qui leur sont faites de proscrire les contacts avec des groupes rebelles, identifiés comme terroristes, alors même que des négociations sont parfois indispensables pour accéder à des populations sous leur contrôle et négocier, autant que possible, les conditions de sécurité et la protection des équipes.

Les ONG doivent continuer de refuser absolument de fournir, sous couvert de sécurité, à ceux qui les financent, la liste de leurs bénéficiaires. Or, pour prétendre percevoir de tels financements gouvernementaux, elles sont contraintes de réaliser un screening obligatoire, et parfois répétitif, de leurs salariés, de leurs prestataires, de leurs partenaires. Elles font alors usage, dans le strict respect de la législation française, de logiciels informatiques créés dans le cadre des lois antiterroristes.

Aussi doivent-elles faire front commun pour résister à l’inflation de procédures technocratiques, informatiques, de comptabilité analytique, qui atteint des niveaux kafkaïens. Ces pesanteurs se développent au détriment de la nécessaire attention que requiert la capacité à agir sur des terrains aujourd’hui complexes et souvent extrêmement risqués. À leur tour, les ONG doivent demander des comptes aux gouvernements qui les financent, via l’impôt dans leurs pays respectifs, et les mettre en situation de justifier ces procédures coûteuses devant leurs opinions publiques, comme vis-à-vis des populations auxquelles ils souhaitent porter secours. Il convient de vérifier que cette inflation technocratique se fait selon de réelles procédures démocratiques vis-à-vis des citoyens/contribuables, de leurs pays.

Rester attentif à l’aide au développement

L’analyse financière pointe encore une contradiction à laquelle les décideurs politiques, sur interpellations des ONG, doivent réfléchir et apporter des réponses. Les crises se déploient avec prédilection là où règne la pauvreté ou la grande pauvreté. Dès lors qu’un pays vit une crise humanitaire, les fonds d’urgence augmentent, pour parfois atteindre 30 % de l’aide internationale annuelle globale que reçoit un pays fragile. En clair, l’aide d’urgence n’entraîne pas d’augmentation mécanique des moyens alloués aux politiques de développement. Au contraire, elle peut bousculer les circuits économiques locaux et stimuler la corruption. Dans de tels cas, elle peut empêcher la prise en compte effective des problèmes structurels et sociaux, dont la responsabilité incombe, il convient de le rappeler, aux décideurs politiques nationaux des pays en crise. Il s’organise ainsi les conditions d’un cycle sans cesse renouvelé : pauvreté - crise humanitaire - baisse de l’aide au développement - pauvreté - crise humanitaire…

Pour les États, toutes les crises n’ont pas la même valeur

Si la générosité du grand public est à géométrie variable au gré de sa sensibilité, de sa proximité culturelle ou de la nature des crises, les données financières mettent en évidence qu’il en va de même avec la contribution des États. Ils sont guidés par leurs intérêts géostratégiques, économiques et, aujourd’hui, par une préoccupation où domine largement la double inquiétude de l’accueil des flux migratoires et de la pacification des pays qui constituent des creusets du terrorisme international.

Cette posture induit dès lors, pour plus de 80 % des fonds gouvernementaux, un fléchage de l’aide vers des pays privilégiés par les États donateurs. Les ONG, qui reçoivent une partie de ces fonds, n’échappent pas à cette réalité : celles dont le modèle économique repose essentiellement sur les fonds publics apparaissent alors, clairement, comme les effecteurs et les outils de la politique étrangère des pays donateurs. Comme cela a été décrit, cette situation contribue à les faire apparaître, aux yeux des belligérants, comme agissant au profit des pays qui les soutiennent financièrement. Pour certains groupes armés, l’origine de l’argent a une odeur.

Pour conclure sur l’instabilité du modèle économique global, il convient de souligner une autre réalité qui entretient la fragilité des interventions, en même temps qu’elle rend périlleux le pilotage financier des grandes ONG.

Les financements apportés par les gouvernements, en dehors des crises majeures qui font l’objet d’une attention politique primordiale (Syrie, Yémen…), sont des financements dont une faible proportion seulement sera pluriannuelle. Alors même que l’examen des crises contemporaines nous enseigne qu’elles obéissent à deux caractéristiques : la concentration sur quelques pays des crises majeures (Syrie, Somalie, Nigeria, Soudan du Sud…) et qu’elles s’échelonnent sur la durée (Palestine, Afghanistan, Haïti…), il y a également sur cette question, un objet important de plaidoyer à partager entre les grandes ONG internationales vis-à-vis des pays donateurs.

Constater que les moyens actuels, accordés à secourir les populations confrontées à des crises humanitaires sont insuffisants, c’est se mettre en situation d’évoquer de nouvelles sources de financements, voire de nouvelles approches. La réponse aux crises humanitaires générées par les conflits, comme le renforcement du « système humanitaire » dans son ensemble, ne peuvent plus se réduire aux contributions volontaires des seuls pays actuellement donateurs.

Les ONG internationales qui agissent sont presque exclusivement des organisations issues des pays de l’OCDE, Européens ou Nord-Américains dans une grande majorité. C’est dire combien une ouverture vers des organisations issues d’autres pays demeure insuffisamment explorée et mobilisée, alors même que cette ouverture est porteuse d’importants enjeux opérationnels, financiers et politiques. Il faut remettre en cause, pour le métisser, un système humanitaire qui mandate essentiellement des ONG occidentales, avec des financements provenant pour une large proportion de pays occidentaux ou de leurs alliés historiques. Car ce constat, rapproché de la liste des terrains de conflits dans lesquels se déploie l’action humanitaire internationale, fait émerger des suspicions.

0,03 % du Revenu national brut mondial !

S’intéresser au modèle économique de l’aide humanitaire internationale ne peut se résumer à inventorier les sommes nécessaires et leurs destinations. Les sources de financements, leurs origines, les conditions posées par les financeurs, comme les choix prioritaires d’affectation sont également porteurs de nombreux enjeux. La façon dont se déclinent les réponses aux points qui précèdent traduit des logiques politiques, des rapports de force entre puissances, des stratégies visant à lutter contre le terrorisme. La description, puis l’analyse des données financières ont ainsi occupé une large place dans le présent ouvrage. Au-delà des grands discours compassionnels, les chiffres nous dévoilent des mécanismes plus équivoques, en même temps qu’ils pointent d’urgentes pistes de changement.

Tel qu’il se présente aujourd’hui, le financement de l’aide humanitaire internationale a donc trois inconvénients majeurs :

– Il n’arrive pas à réunir les sommes nécessaires pour couvrir les besoins identifiés chaque année par le Bureau de coordination des Nations unies pour les Affaires humanitaires.

– Il expose l’aide humanitaire à différentes formes de limitation ou de subordination à la volonté politique des quelques pays qui dominent largement, via leurs contributions volontaires, l’enveloppe annuelle.

– Il transfère aux principales ONG internationales la responsabilité de trouver des financements complémentaires à ceux des États. Il entraîne, dès lors, ces ONG vers des formes de marchandisation de leur mission, vers une quête incessante de performance pour réduire leurs frais de fonctionnement, et vers une dépendance à l’égard de la générosité – de leurs donateurs individuels.

Aussi, sortir d’un système de financement volontaire, concentré sur un nombre très restreint de pays, est désormais une priorité pour contourner les obstacles énoncés ci-dessus.

Plus d’une centaine de pays constitue le groupe défini par la Banque mondiale comme à revenus élevés. Tous ensemble, ils ont généré en 2018 un Revenu national brut de 80 000 milliards de dollars.101 Si chacun de ces pays contribuait à hauteur de 0,03 % de son RNB alors serait obtenue l’intégralité des sommes nécessaires pour faire face aux crises humanitaires internationales. Il faut dès lors convaincre les Nations unies d’instaurer un système de contribution obligatoire des pays appartenant à ce groupe, pour abonder l’enveloppe financière annuelle mise à disposition des différents acteurs humanitaires.

Se retrouveraient ainsi contributeurs, aussi bien les donateurs qui dominent aujourd’hui, États-Unis d’Amérique et pays de l’Union européenne en particulier, mais également la Russie, la Chine, le Brésil, pour ne citer que quelques pays supplémentaires parmi les grandes puissances existantes ou émergentes dont la contribution est aujourd’hui symbolique. Le cas de la Russie est particulièrement emblématique du déséquilibre qui prévaut aujourd’hui. Cette grande puissance, membre du Conseil de sécurité, politiquement impliquée dans de nombreux conflits majeurs, réalise annuellement un apport de 0,3 % des financements mobilisés pour l’aide d’urgence dans le monde. Les modalités de répartition de l’enveloppe financière, ainsi réunie, devraient alors être confiées à une entité indépendante, en particulier à l’égard des membres du Conseil de sécurité, afin de protéger l’action humanitaire de toute volonté de manipulation et/ou de politisation dans le choix des pays et des crises prises en considération.

100. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), « Les dépenses militaires mondiales augmentent et s’élèvent à 1800 milliards de dollars en 2018 », communiqué de presse, 29 avril 2019. URL : https://www.sipri.org/sites/default/files/2019-04/milex_press_release_fre.pdf. Consulté le 14 mai 2020.

101. Banque Mondiale, données, RNB par pays, monde. URL : https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/NY.GNP.MKTP.CD. Consulté le 16 juin 2020.

2.
Sortir du monopole occidental des ONG102

À partir de 2002, l’aide humanitaire internationale, en volume financier, est majoritairement tournée vers des pays en conflit. Il existe désormais des contextes où les belligérants agissent comme s’ils faisaient fi des principes revendiqués par les acteurs humanitaires. Pour les groupes armés qui s’affranchissent de ces principes, deux niveaux de lecture prédominent depuis les années 1990, expliquant qu’ils passent outre les règles du DIH : une lecture culturelle et une lecture politique. Les humanitaires auraient un parti-pris religieux (anti-sunnite, prochrétien ou prochiite) et feraient le jeu des gouvernements des pays dont sont issues les organisations internationales présentes sur le terrain. Ces postures prêtées aux humanitaires servent alors à justifier la violence légitime dont ils mériteraient de devenir les cibles. Les tenants de cette analyse pointent l’identité des ONG qui, aujourd’hui, se déploient sur des conflits dont la localisation présente des caractéristiques géographiques indéniables. Le chapitre sur la répartition de l’aide selon les pays a montré combien la réactivité des donateurs gouvernementaux est variable en volume, selon les lieux de la guerre.

Les aides vont surtout à des pays musulmans

La suspicion est renforcée par l’analyse des territoires qui constituent, dans l’histoire récente, les terrains de crises humanitaires les plus graves. Dès 2007, sept des dix pays qui reçoivent le plus d’aide humanitaire sont musulmans. En 2012, les six pays, également musulmans, qui bénéficient des fonds humanitaires les plus importants sont, par ordre décroissant : la Syrie, le Soudan, les territoires palestiniens, la Somalie, le Pakistan et l’Afghanistan. L’actualité plus récente a rajouté à cette liste, l’Iraq et le Yémen.

Le conflit syrien, son extension à l’Iraq, l’ambition des combattants de l’État islamique de restaurer le « califat » ont fait apparaître une nouvelle ligne de fracture entre une partie des pays occidentaux et les combattants ultra-radicalisés qui évoluent dans cette région. Le jihad est leur credo. Les groupes armés sont parfois multiples et antagonistes entre eux, variables dans leur composition et dans leurs alliances. La lecture du conflit et des multiples « lignes de front » devient complexe, le contrôle d’un territoire parfois fugace. Les humanitaires travaillent dorénavant dans des contextes en « peau de léopard » où chaque cocarde, contrôlée par un groupe distinct de combattants, évolue de façon volatile, au gré des opérations armées. Les « sans-frontières » sont désormais en présence de « nouvelles frontières », dans un double mouvement : une transnationalisation des conflits (les groupes armés ne reconnaissent pas les frontières héritées de la décolonisation) et l’émergence de micro territoires défendus par les groupes distincts de belligérants. Avec qui négocier l’accès dans cette mosaïque d’acteurs ? Quel respect et quelle pérennité espérer d’un accord verbal, émanant d’un dirigeant dont on ne connaît ni le rôle exact, ni la fiabilité, ni la position réelle dans une chaîne de commandement illisible ? Dès lors, l’appréciation des conditions de sécurité relève d’un constant exercice d’équilibre et d’intuition, dans lequel les compétences des équipes et des cadres nationaux d’une ONG, son réseau de personnes-ressources et sa participation à des réunions de coordination avec le CICR et les agences de l’ONU sont des impératifs.

Évolution de l’insécurité pour les humanitaires

Interdiction d’accès à Alep, kidnapping à répétition de personnels en Somalie ou au Nigeria, évacuations récurrentes des équipes en République centrafricaine… Sur les terrains de crises contemporaines majeures, les belligérants ne respectent pas les règles du Droit international humanitaire (DIH). Durant les conflits en Afghanistan et au Yémen, en 2016, les bombardements d’hôpitaux, clairement identifiés comme des structures accueillant des organisations humanitaires, ont possiblement été décidés par les commandements des États-Unis et de l’Arabie saoudite. Le radicalisme islamiste n’a pas le monopole d’actions violentes, la justice dira si elles ont constitué d’authentiques crimes de guerre. Le blocus naval du Yémen, en vigueur en 2020, met à contribution des navires vendus et entretenus par la France à l’Arabie Saoudite.

Si la prévalence des victimes parmi les acteurs humanitaires a doublé en dix ans (1997-2008), on constate que c’est parce qu’elle a, sur cette période, été « tirée vers le haut » par un groupe de pays particulièrement exposés : Soudan, Afghanistan, Somalie, Sri Lanka, Tchad. En valeur absolue, le nombre de victimes de la violence a continué d’augmenter depuis 2008, avec un pic en 2013, 474 victimes, puis une réduction, en 2014, à 329 victimes dénombrées (121 décès, 88 blessés et 120 kidnappings). La quasi-totalité de ces événements se sont déroulés dans un nombre restreint de cinq pays (par ordre décroissant) : Afghanistan, Syrie, Centrafrique, Soudan du Sud, Pakistan.

Les données 2018 sur l’insécurité montrent une progression continue des chiffres, en valeur absolue, depuis 2009103

Insécurité, incidents majeurs, 2009-2018.

On a dénombré en 2018 : 405 victimes de violence, lors de 226 attaques. 131 personnes ont été tuées, 144 blessées et 130 kidnappées. Les hommes sont 3 à 6 fois plus touchés par ces formes de violence, alors que les violences sexuelles, bien que clairement sous-évaluées, prédominent très largement chez les femmes. Cinq pays concentrent, pour les derniers chiffres disponibles, le plus grand nombre d’incidents déclarés. Par ordre décroissant : le Soudan du Sud, la Syrie, l’Afghanistan, la République démocratique du Congo, la Centrafrique.104

Taux d’incidents les plus élevés, 2017-2018.

On retrouve ainsi, de façon régulière depuis une dizaine d’années, un taux de violence qui augmente en valeur absolue. Mais l’analyse tend à démontrer que les chiffres concernent, avec régularité, un petit nombre de pays « accidentogènes », dont la liste n’est pourtant pas constante.

Dans ces cinq pays ainsi concernés pour la période 2016-2018, les mécanismes de la violence sont différents.

Taux d’incidents les plus élevés avec types d’attaque (connues), 2016-2018.

Sur la période 1997-2018, tous pays confondus, les kidnappings et les blessures par balle sont les causes largement dominantes.105

En termes d’incidences des actes violents, il convient de faire la distinction entre le personnel local et le personnel international

En 2018, la proportion de survenues d’une attaque est identique dans les deux catégories : 71 victimes d’attaques, pour 100 000 personnels. En termes de mortalité globale, la situation est différente : 3 décès de personnels internationaux pour 128 nationaux, soit des taux de mortalité de 7/100 000 pour les expatriés et de 24/100 000 pour le personnel national.106 Cette information n’est pas sans soulever d’importantes questions éthiques, à l’heure où, sur certains terrains de conflits, les organisations procèdent au repli temporaire de leurs équipes expatriées dans les pays limitrophes à chaque détérioration grave des conditions de sécurité. Elles continuent alors de conduire des programmes à distance (Remote management) pendant que le personnel national demeure dans le pays. L’asymétrie qui en résulte en termes d’exposition au risque explique, pour une part, les taux de mortalité évoqués.

Déconstruire l’interprétation du « choc des civilisations » pour éviter la paralysie

Pour les ONG, la restauration de meilleures conditions de sécurité passe d’abord par des actions visant à obtenir, de tous les combattants, l’application stricte du Droit international humanitaire, ainsi que par l’existence de moyens concrets permettant son application et les sanctions nécessaires en cas de violation.

Une autre voie s’impose désormais. Elle résulte d’un constat : l’aide humanitaire non gouvernementale est dominée par un modèle d’organisation, des financements et une visibilité opérationnelle, qui l’identifient clairement comme issue des pays occidentaux. Elle doit donc évoluer et s’adapter pour éviter le piège, malgré les principes revendiqués de neutralité et d’indépendance, de la faire apparaître comme des outils de politique étrangère. Le prix à payer est une certaine forme de « désoccidentalisation » des acteurs humanitaires dans leur ensemble – dans une lecture politique du terme – et non en référence aux thèses culturalistes de Samuel Huntington107 (il analyse les relations internationales et la conflictualité en considérant que la cause essentielle de la violence repose sur l’opposition entre « blocs » de religions : chrétienne, musulmane, bouddhiste…). Toutefois, pour que ces nécessaires inflexions puissent avoir lieu, le redéploiement des interventions humanitaires doit se faire de façon concertée et synergique. L’ensemble des acteurs qui concourent aux relations internationales, comme les différents protagonistes des multiples conflits en cours, doivent partager cette volonté de clarification pour préserver la possibilité de l’aide en toutes circonstances. C’est dire combien la tâche est complexe. Entre 2006 et 2010, le volume financier de l’aide – présentée comme humanitaire – déployée par les forces armées, a doublé.108 Cette accélération est essentiellement la résultante d’opérations « militaro-humanitaires » réalisées par les forces armées des États-Unis d’Amérique.

Si de nombreuses et graves crises contemporaines se déroulent dans des pays musulmans, l’Islam n’en constitue cependant pas le coupable tout désigné. C’est la réduction de la complexité, et la simplification du caractère multifactoriel des différentes crises, qui aboutit à réduire les mécanismes de la violence à la question religieuse.

La désignation de l’Islam comme dénominateur commun des zones de conflit doit donc conduire à la prudence dans les interprétations. Dans le cas contraire, on s’exposerait au risque de résumer les relations internationales à un exercice qui « essentialiserait » la question religieuse, embrassant ainsi les thèses de Samuel Huntington. Georges Corm, homme politique et historien libanais, nous encourage à analyser les crises complexes dans ce qu’il appelle une « politologie multifactorielle ».109 Il n’en demeure pas moins que, aux yeux de certains combattants ultra-radicalisés, l’identité religieuse supposée des intervenants humanitaires est celle de la chrétienté. Même si les ONG se défendent de s’inscrire dans cette logique identitaire et nient tout prosélytisme, cette interprétation agit comme l’un des mécanismes de la violence dont elles sont la cible sur le terrain. Dès lors, les ONG internationales, largement dominées par des organisations dont les sièges et les financements sont principalement issus des pays occidentaux, sont prises, malgré elles, dans la rhétorique du « choc des civilisations ». Elles s’exposent, là où cette lecture est en vigueur, à ne plus pouvoir se déployer pour apporter les aides nécessaires. En Iraq, en Afghanistan, en Syrie, au Mali, au Niger, en Centrafrique, ces questions sont d’actualité. Face à ce constat, chaque pays est un cas particulier.

La manipulation du fait religieux pour la conquête du pouvoir

Si, dans de nombreux terrains de conflit, une dimension religieuse peut être évoquée, il n’en demeure pas moins que dans chaque cas, l’histoire, les logiques économiques sous-jacentes, les intrications entre le religieux, la dimension tribale, et la manipulation politique s’entremêlent. Parfois renforcés par des pays tiers. Dès lors, le seul mobile d’un « choc des croyances » relève de la simplification outrancière ou de la manipulation. Cette réactivation du fait religieux, qui irrigue nombre des terrains de crise, constitue souvent une manipulation et un dévoiement commode au service de la conquête du pouvoir. Dans bon nombre de conflits non internationaux, les protagonistes font un large usage des différences confessionnelles, qui existent effectivement, mais qui viennent se surajouter à des différends communautaires, politiques, économiques, fonciers… Les leaders qui s’affrontent font usage de l’appartenance confessionnelle pour souffler sur la braise et opérer un détournement fallacieux et hypertrophié de l’identité religieuse. On pourrait citer la situation de plusieurs pays de la bande sahélienne (Mali, Tchad, Niger), dans lesquels les combats ont, pour une large part, été initiés par des tensions entre éleveurs et agriculteurs sédentaires, sur fond de progression de la désertification. Dans ces pays, aux différends agraires se superposent l’appartenance à des religions différentes, ou à des pratiques religieuses différentes dont se saisissent les chefs de clans, au service de leurs appétits de territoire, de pouvoir, ou de richesses naturelles. En Afrique toujours, cette opposition manichéenne entre christianisme et islam a été largement utilisée en dehors du Sahel : la violence au Soudan du Sud, avant son indépendance ou en Côte d’Ivoire plus récemment, en constitue des exemples.

Dans d’autres régions, telles que l’Afghanistan toujours en guerre, il convient en outre de ne pas faire preuve d’amnésie et perdre de vue le formidable accélérateur du recours au religieux qu’a constitué la guerre froide. Partout où les puissances occidentales, au premier rang desquelles les États-Unis, étaient en confrontation avec le bloc soviétique, quel meilleur carburant que la religion pour entretenir la mobilisation des groupes combattants face à un communisme fondamentalement agnostique ! Après avoir alimenté la mobilisation anti-communiste, la question religieuse – qui a échappé à la maîtrise de ses mentors occidentaux pour aborder les terres plus radicales du wahhabisme – se retourne contre son maître d’hier. Après l’effondrement du bloc prosoviétique, l’allié occidental d’hier, ancien financeur du jihad anti-communiste, incarne désormais une nouvelle forme de croisade contemporaine, sur des terrains qui sont traditionnellement des terres d’Islam…

Financements occidentaux + ONG occidentales = arrière-pensées politiques ?

Impliqué dans cette équation, et pris dans la rhétorique du choc des civilisations du fait de ses origines géographiques, le mouvement des ONG internationales se trouve placé dans une posture ambiguë, renforcée par l’origine des principaux pays qui financent les ONG, ce que n’ignorent pas les groupes les plus violents.

En 2010 déjà, les budgets des principales ONG, actives sur les terrains de conflit, sont mis en œuvre par des organisations créées dans des pays occidentaux : Catholic Relief Services, Save the Children, MSF, Oxfam, Care International, Action contre la faim et World Vision International sont alors les acteurs majeurs en volume d’activité. De façon stable ces dix dernières années, les trois quarts de ces fonds proviennent de financements publics. Ces fonds gouvernementaux émanent des pays du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dont la liste fait une place majoritaire aux pays occidentaux.

L’ouverture et le métissage à des organisations issues de pays non occidentaux s’imposent dans les débats. Cette évolution adaptative est l’une des voies possibles, au service d’une meilleure sécurité, eu égard aux terrains de crise qui prévalent aujourd’hui.

Mais la sortie du monopole occidental des ONG internationales est d’abord une impérative nécessité parce que le monde a évolué depuis leur acte de naissance en 1945. Partout s’exprime l’émergence de nouvelles puissances : économiques, politiques et scientifiques. Certes, toutes les grandes ONG françaises sont engagées dans des processus de construction d’un réseau international, présenté comme traduisant leur volonté d’ouverture. Mais, à de rares exceptions près, cette ouverture est timorée à l’égard des pays émergents, quand elle ne les occulte pas. Pourquoi les actions qui relèvent de la solidarité internationale seraient-elles privées de ces nouvelles compétences, en même temps que de leurs moyens et savoirs ?

Accepter de perdre du pouvoir

En la matière, le Comité international de la Croix-Rouge s’est résolument engagé dans un processus de désoccidentalisation110 très volontariste, et sans craindre d’utiliser le concept. Cela s’est traduit, entre autres, par une remise à plat de tout le système de rémunération de l’organisation : elle a mis sur un même pied d’égalité l’ensemble des personnels locaux et expatriés. Ce qui ne s’est pas fait sans résistances…

Le Sommet humanitaire mondial, qui s’est tenu à Istanbul en 2016, a recommandé, dans ses conclusions, une nette augmentation du volume financier devant transiter par les ONG nationales et locales. C’est, dans le jargon dont le milieu est coutumier, ce qui est appelé la « localisation ». Des conflits contemporains majeurs, tel celui de la Syrie, ont en effet mis en évidence le rôle incontournable des intervenants de proximité dès lors que les volontaires de l’aide internationale sont empêchés d’agir pour des raisons de sécurité. Ce que montrent pourtant les données annuelles les plus récentes, c’est que rien n’a changé depuis Istanbul. Le volume financier effectivement mis à disposition des ONG locales, actives sur les terrains de crise, demeure à 0,5 % de l’enveloppe annuelle globale des fonds internationaux mobilisés.

La crise sanitaire due au Covid-19 aura encore démontré, face à la fermeture des frontières, le bien-fondé des recommandations du Sommet d’Istanbul. L’épidémie de 2020 souligne l’impérieuse nécessité de renforcer les équipes nationales quand les acteurs internationaux sont dans l’impossibilité d’agir, faute d’avoir accès, depuis l’étranger, aux populations en danger.

Le mouvement humanitaire des ONG doit être davantage dans le « lâcher-prise ». Il y a un fossé entre les déclarations d’intention et les actes. Une chose est d’« africaniser » ou d’« asiatiser » les équipes sur le terrain, une autre est de changer en profondeur le mouvement en métissant l’origine géographique et culturelle des dirigeants, et en favorisant l’ouverture d’ONG sœurs dans des pays émergents. Il faut, finalement, que les grandes ONG internationales acceptent de perdre du pouvoir dans le rapport asymétrique dont est fondamentalement porteuse l’intervention humanitaire dans la relation à l’Autre…

102. P. Micheletti, « Il faut désoccidentaliser l’aide humanitaire », Le Monde, 24 août 2016.

103. A. Stoddard, P. Harvey, M. Czwarno & M. Breckenridge (2019). Aid Worker Security Report 2019, Speakable: Addressing sexual violence and gender-based risk in humanitarian aid. Humanitarian Outcomes, June. Figure 1, p. 5.

104. Ibid.

105. Ibid., p. 6.

106. Ibid., p. 7.

107. Samuel P. HUNTINGTON, Le choc des civilisations, Éditions Odile Jacob, Paris, 2005.

108. Lydia Poole, « Counting the cost of humanitarian aid delivered through the military », briefing, Global Humanitarian Assistance, mars 2013. URL : http://devinit.org/wp-content/uploads/2017/06/gha-2013-briefing-military-involvement-humanitarian-aid.pdf. Consulté le 14 mai 2020.

109. G. Corm : Pour une lecture profane des conflits, La découverte, Paris, 2012, 24 p.

110. Yves Daccord : « Les attentes envers le CICR ont changé », Le Temps, Genève, 24 juillet 2018. URL : https://www.letemps.ch/monde/yves-daccord-attentes-envers-cicr-ont-change. Consulté le 14 mai 2020.

3.
L’Afrique, continent prioritaire

En 2017, lors de son premier déplacement en Afrique, au Burkina Faso, le Président français, Emmanuel Macron, a dit sa volonté de voir la contribution de la France à l’Aide publique au développement (APD) atteindre le niveau de 0,55 % du Revenu national brut (RNB).

Dans le contexte économique du pays, et avant le séisme du Coronavirus, l’intention était louable, sans pour autant pouvoir résumer, au travers de cet unique objectif quantifié, une stratégie d’ensemble face aux énormes enjeux que connaît le continent.

Les problèmes, auxquels sont confrontés nombre de pays africains, sont sans commune mesure avec les sommes mobilisées par l’APD mondiale, dont le montant est estimé à 132 milliards d’euros (données 2018).

Dans leur sillage, les conflits et les crises humanitaires majeures progressent, comme cela a été exposé précédemment, sur la pauvreté et la grande pauvreté dont le continent africain est le territoire largement dominant de la planète. La moitié de l’aide publique au développement a pour destination les pays les moins avancés (PMA), une catégorie forgée par les Nations unies en 1971 pour désigner les pays les moins développés et les plus fragiles de la planète. En 2018, 47 pays appartiennent à cette catégorie. La majorité se situe sur le continent africain.

Le Président français évoqua également la question cruciale de la progression démographique que prévoient les projections, prônant la mise en place d’une vigoureuse politique de contrôle des naissances. C’est pourtant un vœu pieux de vouloir diminuer le nombre d’enfants par couple si les problèmes qui amènent logiquement à favoriser la natalité ne sont pas résolus. Car on fait beaucoup d’enfants quand on perd beaucoup d’enfants, phénomène auquel se rajoute le rôle crucial de l’éducation, des filles en particulier, dans la régulation des naissances.

Or, dans le champ de la santé, le continent africain, dont l’espérance de vie est passée de 50 à 58 ans entre 1990 et 2012, reste confronté à une situation sanitaire qui en fait de loin la région la plus sinistrée de la planète : alors qu’il représente environ 15 % de la population mondiale en 2020, le continent enregistre 70 % des décès mondiaux par le VIH et 75 % des nouvelles contaminations. En Afrique centrale et de l’Ouest, pour quatre malades du Sida éligibles, un sera traité ; la mortalité maternelle représente 50 % des cas mondiaux ; la mortalité par le paludisme, 90 % des décès ; dans plus de la moitié des pays, le Taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans (TMM5) est supérieur à 140 pour 1000. Dans plus de 10 pays du continent, un enfant sur quatre n’atteindra pas l’âge de cinq ans… Pour faire face à l’ensemble des problèmes de santé, ceux cités ci-dessus mais également ceux de la « modernité » d’une société qui s’urbanise, maladies cardio-vasculaires, diabète… nombre de pays africains déploient des moyens incontestablement insuffisants : ainsi, en va-t-il du géant nigérian qui consacre moins de 1 % de son PIB à la santé, là où la France en consacre 12 % et l’Inde 4 %. Dans certains pays, en Afrique du Nord, Sénégal, Guinée, Kenya, Éthiopie, Angola, Namibie, Tanzanie… la fuite des médecins est notoire, vers l’Europe, l’Australie et l’Amérique du Nord. Le continent abrite 3 % des personnels de santé mondiaux. Les hôpitaux psychiatriques français (entre autres spécialités), dont plus du quart des postes de praticiens sont occupés par des médecins non statutaires, profitent largement de ces flux d’« immigration choisie », une version contemporaine de la solidarité sud-nord.

Alors que l’Afrique représentera 25 % de la population mondiale en 2050 et 40 % à l’horizon 2100, la baisse des rendements agricoles, en lien avec le réchauffement climatique, connaîtra, selon les différentes estimations, un recul allant jusqu’à 50 % dans les zones en bordure de la « ceinture verte ». D’autres facteurs environnementaux sont à prendre en considération, comme la surpêche par les grandes flottes industrielles étrangères et le pillage des réserves halieutiques, les pollutions aux hydrocarbures (golfe du Niger) ou le manque de traitements des eaux et des déchets produits par le déploiement, souvent anarchique, de mégapoles.

À ces enjeux sur le long terme se rajoutent les effets locaux ou régionaux de conflits : Centrafrique, RDC, Somalie, Éthiopie, Érythrée, Soudan, Soudan du Sud, Nigeria, Libye… Cumulés avec la mal-gouvernance et la forte progression démographique, ces guerres confisquent les effets du dynamisme économique dont témoignent pourtant de nombreux pays africains.

La question cruciale de l’alimentation

Nous produisons aujourd’hui suffisamment de nourriture pour alimenter12 milliards de personnes. Près de la moitié de cette production est gaspillée, perdue ou destinée à l’alimentation animale. Les Nations unies estiment à plus de 10 milliards d’habitants la population mondiale d’ici 2050.111 Entre temps, d’ici 2030, plus de 60 % de cette population sera urbaine et vivra dans des bidonvilles et des villes informelles. Cette croissance rapide de la population urbaine pose de nouveaux défis pour la sécurité alimentaire. L’urbanisation s’accompagne généralement, en effet, d’une demande accrue en denrées alimentaires, mais aussi d’un changement des habitudes alimentaires.

L’Afrique subsaharienne, région du monde qui cumule à la fois une faible productivité agricole, une forte croissance démographique et une très forte vulnérabilité aux changements climatiques, est particulièrement exposée. Le changement climatique en Afrique aura, entre autres, pour conséquence, une augmentation de la fréquence et de l’intensité des sécheresses, ce qui entraînera une augmentation massive du nombre de personnes qui souffriront d’insécurité alimentaire et nutritionnelle.

Climat et faim

Une étude, menée par des économistes du Massachusetts Institut of Technology, indique que « le revenu des pays moyens à pauvres sera d’environ 50 % plus faible que ce qu’il aurait pu être sans changement climatique ». Cette déclaration de 2015 était basée sur un réchauffement à 3 °C d’ici 2100, soit à peu près la moitié du réchauffement que nous nous apprêtons à atteindre. Les projections les plus optimistes, concernant le réchauffement climatique (+2 °C à la surface du globe), prévoient que le taux de sous-alimentation en Afrique augmentera de 25 à 90 % d’ici à 2050 selon les zones.112 En 2050, la baisse de la disponibilité en calories augmentera la malnutrition infantile de 20 %, par rapport à un scénario sans changement climatique. De plus, le changement climatique éliminerait une grande partie des gains qui auraient pu être réalisés, en matière de malnutrition infantile, en l’absence de changement climatique.113

En 2020, quelque 240 millions d’Africains souffrent déjà de la faim. D’ici 2050, il suffira d’une augmentation de un à deux degrés Celsius pour accroître d’entre 25 et 95 % le nombre d’Africains sous-alimentés. La baisse des rendements agricoles et l’accroissement démographique exerceront une pression supplémentaire sur un système de production alimentaire déjà fragile. Dans un tel contexte, si la situation actuelle perdure, l’Afrique ne pourra subvenir qu’à 13 % de ses besoins alimentaires d’ici à 2050.114 Cela fera également peser une nouvelle menace sur les quelque 65 % de travailleurs africains dont la subsistance dépend directement de l’agriculture, y compris sur les enfants et les personnes âgées, premières victimes de l’insécurité alimentaire.

On le voit, même si le continent africain n’a pas le monopole de la misère, même s’il convient de ne pas globaliser un territoire aux multiples réalités économiques, humaines et politiques, d’inquiétantes logiques sont néanmoins en œuvre.

Au xxie siècle, l’Afrique sera le continent de tous les enjeux. Il demeure urgent de plaider pour qu’il bénéficie du statut de région prioritaire de l’aide internationale sous toutes ses formes, pour l’avenir de sa population comme pour celui des équilibres internationaux. Depuis la visite du Président français en 2017, le Burkina Faso est entré dans un conflit armé de grande ampleur. Sombre illustration des liens intimes qui relient violence et pauvreté. Les pays de la zone sahélienne sont devenus emblématiques de cette équation sinistre. Mali, Niger, Tchad sont le théâtre d’affrontements armés sur lesquels prospèrent extrémisme religieux et trafics en tous genres. La France a déployé un important dispositif militaire qui maintient un équilibre de façade des pouvoirs en place, sans pour autant que cette « paix armée » ne s’accompagne d’une redistribution équitable des richesses et d’une prospérité, seules capables de mettre un terme aux causes profondes des affrontements.

111. Gilles Pison, « Combien d’humains demain ? L’ONU révise ses projections », The Conversation, 17 juin 2019. URL : https://theconversation.com/combien-dhumains-demain-lonu-revise-ses-projections-118798. Consulté le 14 mai 2020.

112. S. J. Lloyd, R. S. Kovats & Z. Chalabi (2011). Climate Change, Crop Yields, and Undernutrition: Development of a Model to Quantify the Impact of Climate Scenarios on Child Undernutrition. Environmental Health Perspectives, p. 119.

113. Climate change : Impact on agriculture and costs of adaptation. Food Policy Report 21. 2009, Washington, D.C. International Food Policy Research Institute (IFPRI), p. VII.

114. Richard Munang, Jesica Andrews, « L’Afrique face au changement climatique », Afrique Renouveau : Édition spéciale Agriculture 2014, page 6. URL : http://www.un.org/africarenewal/fr/magazine/%C3%A9dition-sp%C3%A9ciale-agriculture-2014/l%E2%80%99afrique-face-au-changement-climatique#sthash.zA4goxgc.dpuf. Consulté le 14 mai 2020.

4.
Le mouvement humanitaire à l’épreuve du Covid-19

L’examen du modèle économique et des flux financiers entre les donateurs et les bénéficiaires de l’aide tient une large place dans le présent ouvrage. Les interprétations qui en découlent pointent les intentions politiques, les forces et les faiblesses des acteurs humanitaires pour jouer leur rôle dans la solidarité, avec les moyens nécessaires, dans le respect de leurs principes. Il s’agit d’un jeu d’équilibre subtil dans le « Big game » des relations internationales.

Début 2020, cette équation est bousculée par un « séisme biologique » avec l’épidémie de Covid-19 qui prend rapidement l’ampleur d’une pandémie mondiale. Cet événement constitue une déflagration qui entre immédiatement en résonance, pour le bousculer, avec le fonctionnement et le modèle financier des ONG.

Ce phénomène hors norme a de multiples conséquences pour les organisations humanitaires issues de la société civile. Il complique encore le sort des populations vivant dans des zones de conflits, brusquement confrontées, elles aussi, à cette épidémie, dans un environnement où les moyens au service de la santé sont inexistants ou faméliques. Le confinement prôné comme stratégie à l’échelle mondiale soulève, dès son application, d’énormes questions pour l’accès à la nourriture de personnes, brusquement privées de revenus journaliers indispensables à leur survie. L’Inde fournit un exemple immédiat, dans un pays fortement impacté par la malnutrition, des conséquences dramatiques de ce confinement. La pandémie perturbe par ailleurs fortement le fonctionnement des ONG, ayant elles-mêmes dû interrompre les déplacements et, ainsi, les possibilités de renforcer leurs équipes à l’étranger, ou de rapatrier celles qui le souhaitent. L’épidémie a aussi eu pour effet immédiat une baisse de la générosité de donateurs, eux-mêmes confrontés à des inquiétudes, à des difficultés financières ou à la maladie. Certaines ONG ne survivront pas à cette équation financière. Mais, a contrario, cette crise sanitaire montre que l’on sait, quand le danger est à nos portes, trouver des centaines de milliards pour soutenir les économies des pays développés.

Une fois encore, la dimension politique vient perturber la gestion de la crise

La crise sanitaire qui se déploie début 2020 met l’OMS au cœur d’une nouvelle crise politique, comme elle n’en a plus connue d’aussi intense, depuis l’épidémie Ebola en Afrique au milieu des années 2010. Comme pour Ebola, de vives critiques s’expriment vis-à-vis de l’organisation dont le siège est à Genève, quant à sa faible réactivité face à la progression de l’infection.

Très rapidement, d’autres reproches lui sont faits, évoquant cette fois son manque de transparence et les « liaisons dangereuses »115 qu’entretiendrait l’OMS avec la Chine. L’organisation aurait, aux dires de ses détracteurs, tout fait pour occulter ou minimiser la responsabilité, les dissimulations et les négligences des autorités chinoises dans la diffusion du virus depuis la ville de Wuhan, supposée être le point de départ de la pandémie.

Cet épisode est une caricature, en même temps qu’un nouveau cas d’école, pour illustrer les fragilités et la perméabilité des agences spécialisées des Nations unies face aux logiques politiques des membres du Conseil de sécurité. L’épidémie met en effet à nouveau en scène les rivalités entre les États-Unis et la Chine.

La gestion de cette crise sanitaire permet un parallèle avec l’action humanitaire. Le budget de l’OMS, comme celui de l’humanitaire, repose sur le principe de contributions volontaires de la part des États, auquel se rajoute, dans le cas de l’OMS, une large part de financements privés (qu’on lui reproche parfois, au motif qu’ils peuvent influencer, pour les fonds venant de l’industrie pharmaceutique, certaines des stratégies préconisées par cette organisation). C’est aussitôt sur ce terrain financier que va s’exprimer le rapport de force entre les deux géants du Conseil de sécurité. Les États-Unis, critiques à l’égard de l’OMS, vont annoncer la suspension de leur contribution au budget de l’organisation (ils apportent environ 10 % des 4,8 milliards de dollars de budget annuel de l’OMS). La Chine, de son côté, s’engage aussitôt sur un versement exceptionnel de 50 millions de dollars pour permettre à l’Organisation mondiale de la santé de faire face à la pandémie. Ainsi, cette crise aura pointé, une nouvelle fois, le télescopage et la volonté de pilotage des agences spécialisées par les organes politiques de l’ONU.

La Corrèze et le Zambèze116

« La Corrèze avant le Zambèze » ! Un hoquet de l’histoire attribue à Raymond Cartier, journaliste à Paris-Match, la formule qui fut, en fait, prononcée par Jean Montalat, député-maire de Tulle, à la tribune de l’Assemblée nationale en 1964. Il était fermement opposé au maintien d’une aide de la France à ses anciennes colonies.117 Chacun dira s’il avait raison. Mais une inconnue émerge aussitôt dans le contexte de pandémie mondiale : cette formule-choc va-t-elle prévaloir, aboutissant à des baisses drastiques des sommes, déjà insuffisantes, consacrées à l’aide humanitaire internationale ?

La mobilisation générale pour lutter contre le Coronavirus est assortie, par les gouvernements des pays riches, de sommes astronomiques mobilisées pour lutter contre les effets sanitaires, économiques et sociaux de la pandémie en cours sur leur propre territoire. Les chiffres tombent, vertigineux : 2000 milliards de dollars pour les États-Unis, des centaines de milliards d’euros pour les pays de l’Union européenne.

Hier, parés de toutes les vertus, les chantres du libre-échangisme sont soudain cloués au pilori. Les champions d’une régulation par les marchés, hérauts de la croissance jusqu’il y a peu, ne jurent désormais plus que par la maîtrise des flux monétaires et le retour dans nos provinces des usines délocalisées à l’autre bout de la planète. L’État-providence, modérateur, soucieux du bien public et de la solidarité, n’est plus un gros mot, là où, jusqu’à hier encore, le darwinisme social était la règle.

La Corrèze peut donc désormais reprendre espoir : son agriculture, ses marchés de proximité, ses usines, ses hôpitaux, ses écoles, ses perceptions, ses bureaux de poste vont à nouveau faire l’objet de toutes les attentions, lui promet-on. La fièvre (gilets) jaune est encore dans la mémoire collective des ronds-points. Elle aura constitué un prodrome de la tempête qui sévit dans son sillage.

Mais, en même temps, les budgets devenus soudain disponibles viennent titiller la partie de notre humanité qui a un œil sur le Zambèze. Car en 2019 encore, et jusqu’à ce qu’un petit être microscopique ne fasse tousser la planète entière, trembler ses hôpitaux les plus performants, déclenchant la fièvre des marchés, faisant « presque » perdre le goût du capitalisme, les caisses étaient déclarées vides. Dans toutes les bourses, les traders souffrent désormais d’atroces migraines provoquées par la nouvelle équation financière mondiale.

Dans ces conditions, impossible jusqu’à hier encore de tenir les engagements de la COP 21 et d’atteindre en 2020 la constitution, par les pays les plus avancés, d’un « fonds vert » annuel de 100 milliards de dollars. Impossible de trouver plus de 132 milliards d’euros pour l’Aide publique au développement (APD), alors que plus de deux milliards de personnes vivent sous le seuil de pauvreté (moins de 3,2 dollars par jour) et que 750 millions vivent sous le seuil d’extrême pauvreté (moins de 1,9 dollar par jour). Impossible d’abonder la caisse de l’aide humanitaire internationale d’urgence, évaluée par l’ONU, à plus de 20 milliards de dollars annuels, là où l’analyse des besoins, pour les 200 millions de personnes confrontées à des crises, montre qu’il en faudrait « juste » 30 milliards.

Avec aplomb et un certain détachement, la « communauté des nations » avant sa récente mutation virale, laissait le soin aux ONG, prises pour de dociles outils du libéralisme, de trouver, via le marketing compassionnel, les milliards manquants. Ce qu’elles s’efforcent de faire. Non que les dirigeants des organisations humanitaires soient aux ordres ou ingénus, mais parce que la réalité des besoins et le mandat de leurs organisations les conduisent, sans naïveté, à faire le boulot. Aux ONG donc de pallier à l’incurie des États, et d’expliquer aux 70 millions de personnes ayant fui leur domicile, que le « monde » qui observe attentivement leur errance, de peur de les voir frapper à la porte des pays développés, ne peut davantage pour elles.

On l’aura compris, les sommes soudain disponibles interrogent les organisations de solidarité internationale et suscitent des espoirs. En ces temps de miracles financiers, elles nourrissent une supplique : n’oublions pas le Zambèze, car la pauvreté conduit au désastre humanitaire. Ces désastres sont eux aussi contagieux : ils provoquent des souffrances, la guerre, parfois la radicalisation et le terrorisme. Ce dernier, nous le savons désormais, est un virus très agressif qui n’a pas de frontières. Éternel débat entre la prévention et les soins en urgence…

115. P. Benkimoun, M. Bourreau, F. Lemaître, « OMS-Chine : les liaisons dangereuses », Le Monde, 29 avril 2020.

116. Le texte qui suit a été publié par l’auteur, sous forme de tribune, dans le journal Libération (en ligne), le 1er avril 2020.

117. P. Micheletti, « La Corrèze et le Zambèze », Libération, 1er avril 2020.

Conclusion

L’aide humanitaire non gouvernementale est aujourd’hui dominée par un modèle d’organisation, des financements et une visibilité opérationnelle qui peuvent l’identifier comme un outil du softpower des pays occidentaux. Ce modèle touche ses limites en termes de crédibilité, d’efficacité et d’acceptabilité. Il est devenu anachronique par rapport aux évolutions internationales des dernières décennies qui ont conduit à l’émergence d’un monde multipolaire.

L’humanitaire international qui, autour des ONG, avait difficilement réussi à se définir un espace autonome en passant parfois à travers les mailles des souverainetés étatiques, et à agir localement avec efficacité, est de plus en plus gêné par la volonté explicite de l’inclure dans le cadre de politiques contre-insurrectionnelles visant à gagner la loyauté des communautés.

Ainsi, pour éviter une paralysie des secours, la volonté de contrer la manipulation de la démarche humanitaire à des fins politiques doit se faire, de façon concertée, entre l’ensemble des acteurs qui sont parties prenantes dans un conflit. À ce titre, les forces armées ne devraient plus faire usage de la symbolique ou de la rhétorique humanitaire dans des contextes où les arrière-pensées tactiques de leur part sont manifestes.

Après avoir constitué l’un des berceaux du mouvement humanitaire français, l’Afghanistan aura initié les prémices d’une paralysie à laquelle sont désormais confrontées les ONG internationales dans d’autres pays. Ceci les conduit à de fréquentes incapacités à agir, dès lors qu’elles interviennent sur des terrains où une partie des belligérants remettent en cause leur neutralité ou leur indépendance.

Par leur grand nombre, leurs domaines de compétence très variés, dans les rapports qu’elles entretiennent avec l’État dans leurs différents pays d’origine comme dans les pays où elles interviennent, dans l’origine de leurs sources de financement, les ONG ont été décrites comme une constellation hétérogène.

Elles ont avec la guerre des liens étroits, anciens, et côtoient sur les terrains de conflit deux autres acteurs majeurs de l’aide que sont les Nations unies, via leurs agences spécialisées, et le mouvement de la Croix-Rouge. Ces deux autres familles ont leurs propres cadres juridiques, financiers et des mandats spécifiques. Elles sont détentrices d’une formalisation de leurs rôles plus précise que celle qui régit les modalités d’intervention des ONG internationales. Cette formalisation n’empêche pourtant pas complètement les tensions et divergences entre membres d’une même catégorie d’acteurs. L’Afghanistan, ou l’Iraq pour les Nations unies, la Syrie pour le mouvement de la Croix-Rouge, ont été des crises récentes durant lesquelles ces tensions ont été explicites et perceptibles, au sein de chaque « famille » d’acteurs humanitaires.

Les ONG, malgré leur large diversité, n’en apparaissent pas moins confrontées aujourd’hui, dans leur volonté de porter secours sur les zones de guerre où qu’elles soient, à un risque majeur de paralysie. Cet « empêchement » potentiel ou réel à agir résulte de mécanismes variés et intriqués qui traduisent une évolution du « regard de l’Autre » sur ce que sont et font les ONG internationales. Les humanitaires se confrontent à des réalités désormais différentes de celles des moments fondateurs du mouvement. La puissance symbolique et l’immunité tacite dont bénéficiaient les humanitaires ont vécu. Il y a, dans le mouvement humanitaire contemporain issu des « sociétés civiles », quatre mécanismes, quatre dynamiques, pour ne pas dire quatre « tentations », dont il apparaît qu’elles ont, pour les trois premières, des sources anciennes.

La « tentation néolibérale »118 119 120 est présente dès l’apparition du concept d’ONG, en 1945, qui déjà mêlait sous cette appellation des entités très éloignées du concept français d’associations, tel qu’il avait été théorisé par Alexis de Tocqueville au xixe siècle. Cette dynamique néolibérale est également perceptible dans le modèle financier global de l’aide humanitaire internationale qui repose, pour un quart, sur la générosité aléatoire de donateurs privés et, pour trois quarts, sur la contribution optionnelle d’un nombre restreint d’États. La défaillance des financements publics pousse alors les humanitaires à s’engager sur les sentiers hasardeux et éthiquement discutables du marketing émotionnel.121 On retrouve dans la pratique des ONG internationales les ingrédients d’un libéralisme parfois nié, parfois revendiqué, parfois sources de différends entre les différentes organisations : culte de la performance, apologie de l’argent privé comme gage de la « liberté d’entreprendre », défiance à l’égard du pouvoir des États, revendications de vouloir s’affranchir de toutes formes de régulation/coordination, propos parfois hostiles entre ONG à l’égard de la « concurrence ».122 123

L’« occidentalo-centrisme » est patent, comme en témoignent les sources de financement et le quasi-monopole des ONG issues des pays occidentaux dans l’aide humanitaire. Le Sommet humanitaire mondial d’Istanbul de 2016 a, à ce jour, échoué à mettre en œuvre l’une de ses recommandations visant à donner plus de moyens aux ONG locales et nationales pour délivrer de l’aide. Les derniers chiffres disponibles montrent que l’enveloppe financière globale de près de 29 milliards de dollars annuels ne profite que très faiblement à ce jour aux acteurs locaux, dans une proportion qui n’arrive pas à décoller de 2,5 %, là où le sommet d’Istanbul préconisait d’atteindre progressivement, à horizon 2020, la proportion de 20 %.

La « tentation sécuritaire » des principaux financeurs devient un sujet de préoccupation majeure, largement illustrée et analysée dans le présent ouvrage. Elle instaure une logique de contrôles tatillons et intrusifs, et prétend instaurer un barrage dans la possibilité, sur les terrains de guerre, de négocier librement avec tous les protagonistes de la violence, amenant les ONG à cheminer sur une ligne de crête risquée. Elles s’alourdissent de procédures administratives kafkaïennes, sont mises en situation d’agir selon des modalités qui mettent en péril les principes fondateurs de neutralité et d’indépendance théorisés par le Comité International de la Croix-Rouge, en même temps qu’émergent des questions éthiques telles que la demande insistante de certains financeurs que leurs soient communiquées les listes des bénéficiaires, rupture majeure dans le code de déontologie des soignants en particulier. La posture des financeurs est ambiguë : ils orientent majoritairement leurs dons vers des pays en guerre, souvent confrontés à la question du radicalisme religieux comme cofacteur de la violence ; ils mandatent les ONGI pour mettre en œuvre des actions, mais sont réticents à de nécessaires négociations, par les humanitaires, avec tous les acteurs d’un conflit. Nous assistons ainsi à un évident transfert de risques de la part des pays donateurs vers les ONG. À ces dernières, la mise en œuvre des gestes de secours, la contribution aux financements, le rôle d’effectrices de volontés de pacification, le décompte des personnes blessées, kidnappées et tuées dans l’exercice de leurs missions. Aux gouvernements donateurs le bénéfice politique et stratégique, sur l’échiquier international, de l’aide fournie.

Sur ces enjeux préalables, dont certains plongent leurs racines dès l’acte de naissance des différentes organisations, la pandémie au Covid-19 vient rajouter un danger supplémentaire : la « tentation de la rétraction ». L’épidémie virale, qui a commencé de se propager début 2020, provoque en effet une forme d’injonction paradoxale. Elle a entraîné l’intervention massive de l’État, même dans les pays champions d’un capitalisme débridé, pour éviter la casse économique et sociale. On peut voir dans ces interventions le retour de l’État-providence. Chemin faisant, au-delà des réactions et stratégies de chaque pays, c’est, par inférence, la place des gouvernements pour financer l’aide humanitaire internationale qui est à nouveau questionnée. Ces dix dernières années, de façon stable, les appels coordonnés des Nations unies ont fait apparaître un déficit de financements gouvernementaux de l’ordre de 40 % des sommes espérées. Ceci représentait, pour l’année 2018, un manque d’environ 10 milliards de dollars. Ce montant apparaît brusquement dérisoire face aux moyens déployés par les pays développés pour préserver leurs économies. Il émerge une forte inquiétude : dans une situation économique mondiale très dégradée, se profile le spectre d’une réduction des fonds publics destinés à l’aide humanitaire internationale. Dans un scénario pessimiste, mais pas irréaliste, de baisse concomitante des fonds publics provenant des pays de l’OCDE – centrés sur le renforcement de leurs économies – et d’un « décrochage » des fonds privés réunis par les ONG, c’est toute la structure financière globale de l’aide humanitaire mondiale qui se trouverait alors dramatiquement affectée.

Les considérations financières ont occupé une large place dans les chapitres qui précèdent. Les données en la matière traduisent arithmétiquement des lignes de force qui dévoilent les stratégies des États donateurs. Dès lors, l’exploitation des données chiffrées est un exercice largement mobilisé pour conduire aux propositions qui suivent.

118. Nonna Mayer, Johanna Siméant, « L’espace de l’altermondialisme », Revue française de science politique, 2004/3 (Vol. 54), p. 373-378. DOI : 10.3917/rfsp.543.0373. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2004-3-page-373.htm. Consulté le 14 mai 2020.

119. « Les ONG : instruments du projet néolibéral ou bases solidaires des alternatives populaires ? », Alternatives Sud, 4 (4), 1997, p. 5-34.

120. B. Hours, « Les ONG, mercenaires du village planétaire ou gardiennes des ghettos ? », L’homme et la société, 105-106, 1992, p. 36-50.

121. Stéphanie Dupont, École de Journalisme et de Communication de Marseille Université de la Méditerranée, Promotion 2002, Mémoire de DESS Nouveaux médias de l’information et de la communication les enjeux d’Internet dans la communication des associations. URL : http://stephanie.dupont3.free.fr/integral.pdf.

122. « Médecins sans frontières suspend sa collecte de dons pour l’Asie », Le Monde, 4 janvier 2005. URL : https://www.lemonde.fr/archives/article/2005/01/04/medecins-sans-frontieres-suspend-sa-collecte-de-dons-pour-l-asie_392968_1819218.html. Consulté le 14 mai 2020.

123. P. Micheletti, « Solidarité avec les ONG », Libération, 11 janvier 2005. URL : https://www.liberation.fr/tribune/2005/01/11/solidarite-avec-les-ong_505784. Consulté le 14 mai 2020.

Manifeste pour transformer le mouvement humanitaire international

Réunies dans une revendication globale, dix propositions dessinent les contours d’une évolution urgente, sans laquelle le mouvement humanitaire apparaît, à terme, condamné à la paralysie.

1. Il est nécessaire de faire voter par l’Assemblée générale des Nations unies le principe d’une contribution financière de l’ensemble des pays à revenus élevés pour alimenter la réserve financière annuelle, destinée à l’aide humanitaire internationale. La liste de ces pays sera celle établie chaque année par la Banque mondiale, composée des États dans lesquels le Revenu national brut moyen par habitant (RNB) sera supérieur à 12 000 dollars par an.

2. Il faut faire entériner par les Nations unies l’abolition du système reposant sur les seules contributions volontaires et opter pour une contribution obligatoire, calculée, pour chaque pays dans la liste définie précédemment, sur la base de 0,03 % de son RNB.

3. Il est nécessaire de sortir de la logique des « dons affectés » qui permet à un pays de choisir spécifiquement les crises qu’il entend soutenir. Les dons gouvernementaux, mobilisés suivant ces nouvelles règles, serviront à constituer un « fonds humanitaire commun », qui cumulera indistinctement l’ensemble des contributions des différents États.

4. Il appartiendra à une instance tripartite, OCHA, mouvement de la Croix-Rouge et coordination des ONG internationales, de se réunir avec régularité, pour décider, hors urgences nouvelles, de la répartition de l’enveloppe financière annuelle, sur la base des besoins identifiés par l’appel coordonné des Nations unies.

5. Les ONG doivent être exemptées de l’application des lois antiterroristes (COTER), afin de préserver leur capacité à agir sur toutes les crises. Une claire distinction doit être établie dans l’application de ces lois entre les pays en guerre, où il doit être possible d’y déroger pour les ONG, et les autres.

6. Il faut revoir à la hausse, dans le cadre des financements octroyés aux ONG, le montant des frais administratifs qui leur sont alloués.

7. Il est urgent de mettre en place, de façon contraignante, les recommandations du sommet d’Istanbul pour développer, à hauteur de 20 % de l’enveloppe financière annuelle, les fonds gérés par les acteurs locaux. Seuls pourront être bénéficiaires de cette enveloppe les acteurs nationaux respectant les principes fondamentaux de l’aide humanitaire.

8. Une partie de l’enveloppe annuelle, réunie selon les nouvelles modalités, devra être utilisée pour financer le « transfert de compétences » des grandes ONG internationales et permettre qu’elles étendent leur réseau à des « ONG sœurs » dans des pays émergents.

9. Par le système de financement reconfiguré sur la base de contributions obligatoires, il sera assuré aux organisations humanitaires la perspective de financements pluriannuels pour prendre en charge les crises « durables ».

10. Il sera mis en place, au sein du système des Nations unies, une « Haute autorité aux affaires humanitaires », issue du Comité international de la Croix-Rouge et désigné par lui. Cette personnalité sera garante de l’indépendance des agences spécialisées de l’ONU, vis-à-vis des membres du Conseil de sécurité, dans les situations de conflits armés.

Ces dix propositions, soumises au débat dans les différentes coordinations d’ONG internationales, ainsi que devant les responsables du CICR, serviront à alimenter un plaidoyer commun vis-à-vis des gouvernements et des Nations unies pour obtenir leur application. De la capacité réflexive qu’auront les ONG internationales à l’égard des différentes « tentations » évoquées, de leur volonté d’alliance pour les appréhender, les traiter et influencer les décideurs politiques, dépendra clairement l’avenir de la solidarité humanitaire. La mobilisation de la société civile prend ici tout son sens au service de l’action et du changement. Une véritable confrontation d’idées est nécessaire avec les pouvoirs politiques des États qui, aujourd’hui, dominent les sources de financement, en même temps qu’ils imposent leurs règles du jeu, de la même façon que devient indispensable la mobilisation des pays qui restent en marge de toute contribution financière alors même qu’ils sont de grandes puissances économiques. De ces salutaires – et démocratiques – rapports de force, fondés sur la compétence et la puissance opérationnelle des ONG internationales, résultera la possibilité concrète de préserver l’action de secours et les principes universels qui fondent leur légitimité. Ceux-là mêmes qui sont les incontournables piliers pour agir : l’humanité, la neutralité, l’impartialité et l’indépendance.

Liste des acronymes

ACF : Action contre la faim

ADN : Acide désoxyribonucléique

APD : Aide publique au développement

CAD : Comité d’aide au développement

CERF : Central Emergency Response Found (Fonds central d’intervention d’urgence)

CIA : Central Intelligence Agency (Agence centrale de renseignement)

CICR : Comité international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

COP 21 : 21e Conférence des parties Paris

COTER : Counter Terrorism (Contre terrorisme)

Covid-19 : Corona Virus 2019 (infection au coronavirus (SARS-CoV-2))

DFID : Department For International Development (Département du développement international)

DGSE : Direction générale de la Sécurité extérieure

DIH : Droit international humanitaire

ECOSOC : United Nations Economic and Social Council (Conseil économique et social des Nations unies)

ERP : Emergency Response Plan (Plan de réponse aux urgences)

FICR : Fédération internationale des Croix-Rouges et Croissants-Rouges

GHA : Global Humanitarian Assistance (Plan global d’assistance humanitaire)

HCR : Haut Commissariat pour les réfugiés

ISAF : International Security and Assistance Force (Force internationale d’assistance à la sécurité)

ISWAP : Islamic State for West Africa Province (État islamique pour la province d’Afrique de l’Ouest)

MAE : ministère des Affaires étrangères

MSF : Médecins sans frontières

OCDE : Organisation pour la coopération et le développement économique

OCHA : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Bureau de coordination des Nations unies pour les affaires humanitaires)

OIM : Organisation internationale pour les migrations

OMS : Organisation mondiale de la santé

OMSF : Organisation mondiale sans frontières

ONG : Organisation non gouvernementale

ONGI : Organisation non gouvernementale internationale

ONU : Organisation des Nations unies

OTAN : Organisation du traité de l’Atlantique Nord

OXFAM : Oxford Committee for Famine Relief

PAM : Programme alimentaire mondial

PIB : Produit intérieur brut

PMA : Pays les moins avancés

PNUD : Programme des Nations unies pour le développement

RCA : République centrafricaine

RDC : République démocratique du Congo

RNB : Revenu national brut

RRP : Regional Response Plan (Plan régional de réponse rapide des Nations unies)

RSASG : Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies

SDN : Société des Nations

TMM5 : Taux de mortalité des moins de 5 ans

UE : Union européenne

UN : United Nations (Organisation des Nations unies – ONU)

UNAMA : United Nations Assistance Mission in Afghanistan (Mission d’assistance des Nations unies pour l’Afghanistan)

UNHCR : United Nations High Commissioner for Refugees (Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés – HCR)

UNICEF : Fonds des Nations unies pour l’enfance

UNRWA : United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient)

URSS : Union des républiques socialistes soviétiques

USaid : United States Agency for International Development (Agence des États-Unis pour le développement international).

Présentation de l’auteur et publications antérieures

Pierre Micheletti est médecin, diplômé de l’École des hautes études en santé publique.

Il entreprend ses premières expériences à l’étranger en 1985. En 1987, il rejoint Médecins du Monde en tant que chef de mission au Guatemala. Il en devient le directeur des programmes en 1996, puis sera élu à la présidence en 2006 jusqu’en 2009.

Depuis 2009, il enseigne à l’Institut d’études politiques de Grenoble où il codirige le master « Politiques et pratiques des organisations internationales », ainsi qu’à la faculté de médecine de Grenoble où il a créé et dirige le diplôme « santé-solidarité-précarité ».

En 2014, il rejoint le conseil d’administration d’Action contre la Faim, dont il devient président en 2019.

Il est l’auteur de nombreux articles dans la presse écrite nationale, en particulier comme collaborateur du Monde diplomatique.

Autres fonctions occupées dans le champ de la santé :

• Directeur de la santé de la ville de Grenoble (2000-2008).

• Conseiller technique et membre du Directoire de l’hôpital psychiatrique de Saint-Egrève (2009-2014).

• Président de l’Association des centres de santé (Agecsa) (2009-2014).

• Président de la Commission santé et membre du Conseil d’administration de l’Uniopss (2012-2016).

• Membre du Conseil national de la santé mentale (2014-2016).

Du même auteur

Auteur

• Humanitaire : s’adapter ou renoncer (essai), Marabout, Paris, 2008.

• Les orphelins (roman), Lucien Souny (2e édition), 2016 (1re édition DDB/RFI, 2010).

• Les Poissons pleurent aussi (roman), Éd. Lucien Souny, 2016, poche, 2020.

• Une mémoire d’Indiens (récit), Éd. Parole, 2018.

Directeur/coauteur

• Afghanistan : Gagner les cœurs et les esprits, PUG, RFI, 2014.

• La santé des populations vulnérables, avec C. Adam, V. Faucherre et G. Pascal, Ellipses, Paris mars, 2017.

Contributeur à des ouvrages collectifs

• L’action humanitaire internationale entre le droit et la pratique, sous la direction d’Abdelwahab Biad, Némésis-Anthémis, Bruxelles, 2016.

• La nouvelle géographie du développement, sous la direction d’Arnaud Zaccharie, La Muette - Le bord de l’eau, Bruxelles, 2016.

• Dictionnaire de la guerre et de la paix, sous la direction de Benoît Durieux, Jean-Baptiste Jeangène-Vilmer et Frédéric Ramel, Presses Universitaires de France, Paris, mars, 2017

• Droit et pratique de l’action humanitaire, sous la direction de Sandra Szurek, Marina Eudes (Autrice) Philippe Ryfman (Auteur), LGDJ Lextenso, Paris, 2019.

Préfacier

• Toute une vie d’humanitaire, Pascal Grellety-Boisviel, Elytis, 2013.

• Jours tranquilles à Kaboul, Emmanuel Moy, Riveneuve éditions, 2014.

• Comprendre les organisations humanitaires, François Audet, Presses Universitaires du Québec, Montréal, 2016.

Pierre Micheletti

Pierre Micheletti rejoint Médecins du Monde dès 1987, il sera président de l’organisation de 2006 à 2009. Il enseigne depuis 2009 à l’Institut d’Études politiques de Grenoble où il codirige le master « Politiques et pratiques des Organisations internationales » et à la faculté de médecine où il dirige le diplôme « santé-solidarité-précarité ».

Depuis 2019, il est président d’Action contre la Faim.

Pierre Micheletti est notamment l’auteur de « Une mémoire d’Indiens - récit d’un médecin du monde » aux Éditions Parole.

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